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LAS INSTITUCIONES ECONÓMICAS EN COLOMBIA

Por Roberto Junguito


Para Douglas North, premio Nobel de economía, las instituciones son las reglas de juego de una sociedad y, a su juicio, los cambios institucionales, a lo largo de la historia, han sido más importantes que los tecnológicos para explicar el desarrollo económico. Las instituciones proporcionan una infraestructura que sirve para establecer el orden y reducir la incertidumbre, facilitan la estructuración de los incentivos en una economía y reducen los costos de transacción. Las organizaciones, por su parte, incluyen los cuerpos políticos, económicos y sociales que apoyan las instituciones y hacen que estas se perpetúen. Para North, los economistas denominados neoclásicos han supuesto que las instituciones (económicas tanto como políticas) no revisten mayor importancia y solo han fijado la atención en conseguir “los precios correctos”, eliminando los controles de cambio y de precios. A su juicio, lo que formaliza los resultados económicos es la política, porque define y hace aplicables las reglas económicas del juego.

En el mismo sentido, James Robinson y Daron Acemeglu en su libro, Porque Fallan las Naciones, argumentan que lo que, en esencia, han llevado a las naciones a prosperar son sus instituciones. Para dichos autores, los países que han fallado son aquellos que han establecido instituciones “extractivas” que favorecen a los grupos selectos de la sociedad, frente a las catalogadas como “inclusivas” y que corresponden a organizaciones y políticas que estimulan la educación, el cambio tecnológico y el bienestar, mediante la participación de toda la población. Los autores descartan las hipótesis de tipo geográfico, cultural y de ignorancia o mal manejo por parte de los gobernantes que se han dado en la literatura para explicar esas diferencias y contrastan las instituciones coloniales españolas impuestas en nuestros países de América Latina, como las mitas para la explotación de las minas y las encomiendas y los conciertos agrarios para la explotación de las tierras, las cuáles califican como esencialmente “extractivas”, con las puestas en marcha por los colonizadores británicos, en lo que ahora son los Estados Unidos, quienes se vieron obligados a establecer instituciones más democráticas e “inclusivas”.

Estos análisis sobre la importancia de las instituciones económicas llevan a reflexionar como ha sido el desarrollo institucional colombiano y a preguntarnos hacia donde debemos dirigir las reformas de nuestras instituciones económicas. La evolución de las instituciones económicas en Colombia ha sido lenta y llena de obstáculos, pero a lo largo del siglo XX y lo que va del presente se pueden destacar avances importantes. En 1918, por recomendación de Esteban Jaramillo, se estableció de manera definitiva el impuesto a la renta, luego de ensayos frustrados durante el siglo XIX. El Banco de la República y la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, surgieron de la Mision Kemmerer en los años veinte. La institucionalidad cafetera, actualmente en tela de juicio, nació con la creación de la Federación en 1927 y el Fondo Nacional del Café en 1940. Las transferencias públicas para la educación se iniciaron a finales de los cincuenta, se formalizaron con el situado fiscal en 1968 y se convirtieron en el actual Sistema General de Participaciones con la Constitución de 1991. La Constitución también transformó al Banco de la República en banco central independiente y su Junta Directiva como autoridad en materia monetaria, cambiaria y crediticia. Esta estableció nuevas reglas del juego como son el régimen de tasa de cambio flexible y el esquema de inflación objetivo a fines de los noventa. En el ámbito de la política comercial y financiero y luego de varios años de ensayos frustrados, se puede afirmar que la apertura solo se vino a dar como parte de las reformas estructurales adelantadas durante la Administración de Gaviria entre 1990-1994. Por su parte, las leyes de responsabilidad fiscal y el marco fiscal de mediano plazo datan de inicios de este siglo, en tanto que la regla fiscal tiene menos de cinco años. Esto para citar algunos ejemplos.

El gran reto de la Administración Santos II es avanzar en el desarrollo de la institucionalidad colombiana. En lo que hace a la agricultura, el Plan de Desarrollo 2014-2018 propone la transformación del campo y solicita facultades extraordinarias al Ejecutivo para reformar sus instituciones, pero no define en cual dirección se piensa adelantar dichos cambios. En cuanto a la seguridad social se ha hablado de una reforma a las pensiones, pero salvo la puesta en marcha de los Beneficios Económicos Periódicos, BEPS, es poco lo que se ha avanzado. En el tema tributario, se busca adelantar una reforma estructural y se designó una respetable comisión para adelantar propuestas. Pero, quizás, lo más importante es se viene trabajando en el proceso de paz que, de consolidarse adecuadamente, podría representar un cambio institucional de gran envergadura. Veremos si prosperan estas reformas y si toman el carácter, en la terminología de Robinson y Acemeglu, de convertirse en verdaderas instituciones “inclusivas”.

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