Resumen
 
El documento que se presenta a continuación tiene el propósito de presentar un panorama de la geopolítica como campo disciplinar, para proponer una aproximación geopolítica a la gestión territorial en Colombia, con el objetivo de destacar los principales retos que impone la globalización a la administración pública. En la primera sección se presentan los orígenes y desarrollos teóricos de los principales exponentes de la disciplina, así como una síntesis de sus discusiones y perspectivas contemporáneas. En la segunda sección se presenta la relación entre la geopolítica y la globalización, destacando las discusiones en torno a las consecuencias de la globalización en relación con el rol del Estado, desde un punto de vista teórico que resignifica el espacio y el territorio. En la parte final se discuten la política regional de las últimas décadas en Colombia y la necesidad de abordar y resignificar la dimensión espacial de la descentralización.

INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas el estudio de la geopolítica ha despertado un renovado interés, luego de sufrir un largo repudio tras la Segunda Guerra Mundial, por parte de quienes veían en ella un estrecho enlace con ideas de tipo totalitario. Tal interés ha dado lugar a dos corrientes de pensamiento geopolítico, una primera asociada a perspectivas pragmáticas y realistas sobre el orden internacional y el quehacer de los Estados; y una segunda que se apoya en el giro posmoderno de las últimas décadas para proponer lecturas críticas de nuestras representaciones del espacio y la geografía. El primer acápite de esta sección se dedica a aquel conjunto de autores e ideas que dieron sentido y contenido inicial al vocablo geopolítica, señalando algunas de las razones por las cuales generó antipatía en diferentes círculos sociales y académicos durante la Segunda Guerra Mundial. En segundo lugar se exploran las corrientes contemporáneas de análisis geopolítico para hacer una aproximación a sus métodos y principales discusiones.

La geopolítica contemporánea cifra en la globalización (en su noción, evolución y dinámicas) el principal factor de cambio de los roles tradicionalmente asignados al Estado en relación con la sociedad. Para la geopolítica, la historia de las sociedades luce como una historia de expansiones, inclusiones, especializaciones territoriales y productivas, sistemas, fracturas, disoluciones y reorganizaciones posteriores de unidades cada vez mayores. Desde ese punto de vista, la globalización suele ser referida como un producto de la expansión de un tipo particular de sociedad que, a partir del desarrollo económico y militar, se difundió hasta llegar a una etapa en la que existen múltiples centros de difusión de una cultura global, con referentes simbólicos y patrones de consumo similares en todo el planeta .

No obstante, apartándose de las lecturas reduccionistas y normativas de la globalización, que la asemejan a un fenómeno inevitable y unívoco, en la literatura contemporánea se reconoce también una noción del fenómeno que lo define en términos de la creciente gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial, en los procesos de carácter regional, nacional y local (PNUD, 2005; CEPAL, 2004). Esta segunda noción rechaza el uso normativo del concepto, que resalta la idea de una única vía posible de liberalización plena de los mercados mundiales y de integración a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad.

A su vez, esta segunda noción posibilita contemplar la evolución de las dimensiones económicas de la globalización junto con las no económicas, y destaca como elemento central del fenómeno las tensiones que se crean entre dichas dimensiones, cuya dinámica está determinada por el carácter asimétrico de los actores participantes. Ello resulta crucial al emprender análisis geopolíticos de los diferentes países, espacios y territorios, en la medida que la globalización implica especializaciones espaciales (regionales y locales) que responden a determinantes estructurales externos a la gestión y administración territorial.


1. GEOPOLÍTICA CLÁSICA Y CONTEMPORANEA

1.1. La controversial geopolítica clásica

He denominado geopolítica clásica al conjunto de teorías que surgieron en el tiempo comprendido entre las últimas décadas del s. XIX y el final de la Segunda Guerra Mundial. La "geopolítica" recibe su nombre a principios del s. XX, en el momento más intenso del desarrollo de la Primera Guerra Mundial, en la obra El Estado como forma de vida (Staten Lifsform) de Rudolf Kjellen, jurisconsulto y político sueco, académico de la Universidad de Upsala y Gotemburgo, quien consideraba al Estado como un organismo biológico, un “ser vital supraindividual que nace, crece y muere en medio de permanentes luchas y conflictos biológicos”.

En este escrito aparece por primera vez el vocablo "geopolítica" y se señala que el Estado es dominado por dos influencias principales: el medio geográfico y la raza, así como por tres influencias secundarias (economía, sociedad y gobierno). Al considerar al Estado como un organismo supraindividual, se hallaba en lucha constante por la existencia y la tierra, por su configuración natural, estaba dividida en cierto número de espacios que eran el escenario de las luchas entre los Estados. Esto condicionaba una política encadenada al espacio, con leyes determinadas y constantes que afectaban, en forma permanente, a los pueblos que actuaban en una región.

Para Kjellen había grandes espacios continentales y oceánicos de carácter dominante y espacios intermedios que el conflicto entre pueblos convertía en "campos de fuerza". Uno de los objetivos de la geopolítica consistía entonces en proporcionar la forma de aplicar esas leyes espaciales en la política exterior del Estado. La actitud beligerante de los pueblos entre sí obligaba a tener en cuenta la política interna para comprender cómo los gobiernos definían y buscaban obtener objetivos de carácter nacional dadas las condiciones geográficas donde se asentaba el Estado. De ese modo la geopolítica empezó a considerarse como una herramienta del pensamiento semejante a una “conciencia geográfica del Estado” que inspirara los objetivos que éste debía alcanzar”.

Tales influencias, junto con la metáfora orgánica del Estado como ser vivo, serían recogidas posteriormente por otros pensadores europeos y americanos, quienes perfilaron los principales conceptos empleados por la disciplina. El primero de ellos fue Halford Mackinder, geógrafo, economista y político británico, director del London School of Economics desde 1903 a 1908 y miembro del parlamento de 1910 a 1922, quien comenzó el desarrollo de sus ideas geopolíticas con un ensayo titulado “The Geographical Pivot of History” en 1904.

Como simpatizante del imperialismo británico, Mackinder argumentó que las colonias en África y Asia constituían una bóveda de seguridad para los europeos, y que el cierre a la expansión imperialista europea conduciría a que se desataran incontrolables fuerzas de clase al interior de las sociedades europeas. En su análisis partía de constatar que las fronteras de los países eran un cerco que redundaba en una alta rivalidad al interior de los mismos. “Las grandes guerras de la historia”, escribió en Democratic Ideals and Reality, “son el resultado, directo o indirecto, del crecimiento desigual de las naciones”.

Su preocupación por el declive de la hegemonía económica británica, le llevaba a plantear que Londres necesitaba proteccionismo y poder militar de respaldo. En sus propias palabras, “la Gran Bretaña, no menos que Alemania, está hambrienta de mercados y el mercado mundial es apenas suficiente para ella… la Lancashire librecambista y pacífica ha de ser apoyada por la fuerza del imperio… tanto el libre cambio del tipo laissez-faire, como la protección de tipo predatorio, son políticas de imperio y están hechas para la guerra" (Mackinder, 1919). Este tipo de ideas le harían perfilar la doctrina del Heartland, según la cual la estrategia geopolítica consistía en el juego de poder por controlar la enorme masa transcontinental de Eurasia, que abarca el este de Europa, Rusia hasta Siberia y Asia central.

El heartland, junto con lo que quedaba de Asia y Africa constituían la Isla Mundial, un espacio definido por su falta de acceso por mar, lo cual le hacía “la más grande fortaleza natural sobre la tierra”. La era dominada por el poder naval estaba llegando a su fin, argumentaba Mackinder, para ser reemplazada por una era euroasiática donde el poder terrestre sería decisivo. Quien dominara el heartland y estuviera equipado con una armada moderna, estaría en capacidad de debilitar el mundo controlado por los imperios británico y americano. En esta misma obra se designa a Europa como una adición estratégica al heartland, como la clave para el control de Eurasia. Así surgió un dictum que con el tiempo se haría muy famoso: quien domina el este de Europa controla el heartland, quien domina el heartland controla la isla mundial, quien domina la isla mundial controla el mundo. Con base en esto, Mackinder insistía en que el objetivo más inmediato de la política exterior británica era prevenir una alianza entre Alemania y Rusia, y evitar que alguno de los dos dominara el este de Europa.

El análisis geopolítico de Mackinder tuvo un impacto significativo en la planeación alemana de la guerra y no tanto en la británica. El fundador de la Escuela Alemana de Geopolítica, Friedrich Ratzel, buscó conectar la competencia darwinista por la supervivencia con la competencia geopolítica por el espacio, mediante una teoría orgánica del Estado que se apoyaba en Kjellen y Mackinder. Los Estados no eran estáticos sino que crecían, las fronteras eran tan solo una piel que podía estirarse. Fue precisamente Ratzel quien introdujo por primera vez el término “lebensraum” o espacio vital, como un imperativo de la política alemana. “En este pequeño planeta” escribió, “hay espacio suficiente para un solo gran Estado”.

Este planteamiento sería recogido por Karl Haushofer, quien inspirado en Ratzel y Mackinder empezaría a insistir en que Alemania necesitaba ensanchar su lebensraum, dada la desproporción que había entre la población alemana y el espacio geográfico necesario para que ella se acomodara. En su obra reconocía a los Estados Unidos, con su ideología de Destino Manifiesto, como el país que había empleado más exitosamente la geopolítica en su región. La doctrina Monroe , en este sentido, era la mas grande implementación de la geopolítica y ameritaba que Alemania hiciera un ejercicio similar. De algún modo, Haushofer y sus seguidores veían en el Panamericanismo un agrupamiento geopolítico a través del cual los EE.UU ejercían hegemonía regional.

El imperialismo británico era la mayor amenaza al poder alemán. Para desarrollar una fuerza alemana que contrarrestara el mundo marítimo británico y americano, argumentaba Haushofer, era necesario crear un bloque de poder intercontinental eurasiático con Rusia y Japón. Al firmarse el pacto Nazi-Soviético en 1939, escribió: “Ahora, finalmente, la colaboración de los poderes del Eje y del Lejano Oriente se levantan ante el alma germana. Ahora tenemos la esperanza de sobrevivir contra la política de anaconda de las democracias occidentales”. Algunos años después, Haushofer sirvió como comandante de brigada en la Primera Guerra Mundial, con su ayudante Rudolf Hess.

Al retirarse del ejército como mayor general se vinculó a la Universidad de Munich en 1919, donde Hess continuó como su estudiante y discípulo. A través de Hess, Haushofer tenía contacto directo con Hitler. Tras la falla del Beer Hall Putsch Nazi en 1923 Hitler y Hess fueron confinados a la Fortaleza de Landsberg. Como mentor de Hess, Haushofer visitaría frecuentemente a Hitler mientras éste escribía Mein Kampf. Tras el ascenso Nazi al poder en 1933 se creó una cátedra de geografía de defensa en la Universidad de Munich, y al año siguiente Hitler le nombró presidente de la Academia Alemana.

Nicholas Spykman , por último, fue un politólogo, sociólogo y periodista germano-americano, que opuso a la doctrina de Mackinder la tesis del rimland, argumentando que controlando las tierras periféricas y anfibias de Europa, el medio oriente y la región del anillo Pacífico-Asia del este, los EE.UU podrían limitar el poder del heartland eurasiático. Spykman insistía en que los EE.UU debía construer bases aéreas y navales en el pacífico y el atlántico norte para encerrar a eurasia. En respuesta a Mackinder, Spykman escribió: “Si ha de haber un eslogan para la política de poder del Viejo mundo, debe ser entonces ´quien domina el rimland controla Eurasia, quien domina Eurasia controla los destinos del mundo´”. Para 1942, aunque la Unión Soviética era aliada de los EE.UU y Gran Bretaña, Spykman sugeriría en The Geography of the Peace que el objetivo primordial debía ser asegurar que la Unión Soviética no estableciera su hegeonía sobre el rimland europeo. La URSS “es insuficiente para preservar su seguridad contra un rimland unificado”, cuya existencia aseguraría la supremacía de los EE.UU.

Estas ideas se difundieron ampliamente en los círculos políticos de EE.UU, sin embargo, en 1944 el término geopolítica era ya poco usado debido a las alarmas que la prensa había activado en torno al pensamiento y la influencia de Haushofer sobre Hitler. Habría que esperar un cuarto de siglo para que el término fuera empleado de nuevo. Y sería usado de nuevo en una política exterior explícita de los EE.UU en la década de 1970 por influencia del Secretario de Estado Henry Kissinger, en un momento de crisis signado por la debacle de Vietnam, el deterioro de las relaciones con China tras la división Sino-Soviética, el inicio de la détente con la URSS y el declive económico de la hegemonía norteamericana. Declive que se relacionaba con la crisis energética asociada al boicot del petróleo árabe como respuesta a la Guerra de Yom Kippur (1973) y el surgimiento de la OPEP.


1.2. Las discusiones geopolíticas contemporáneas

Como se puede apreciar en la sección anterior, los análisis geopolíticos parten de otorgar importancia al sistema internacional como configurador de los Estados que lo integran. Las hipótesis más comunes sostienen que las relaciones entre los Estados poseen una lógica y una influencia propias y que, por consiguiente, la formación del Estado responde en buena medida al sistema de relaciones entre Estados (Tilly, 1992: 30). La perspectiva geopolítica corrige el internalismo característico de los estudios estatistas sobre la formación del Estado y el sistema internacional, lo cual ha dado lugar a dos tendencias. La primera de ellas se enfoca en los cambios mundiales reales, la segunda en la elaboración teórica con base en marcos conceptuales de la crítica posmoderna.

Si se revisara en un catálogo el contenido de los artículos publicados bajo la materia “geopolítica”, surgirían algunos temas como los referentes a fronteras, territorios, espacios en disputa, cambios políticos en Europa, Asia y Oriente Medio, o temas relacionados con categorías relativas a las dinámicas de la globalización. No obstante, en las publicaciones más recientes se encontrarían revisiones de las tesis de Huntington y una serie de planteamientos sobre la forma en que antes del 9/11 se venía creando un clima y un discurso pacifista que quedaron relegados tras el surgimiento de una aparentemente necesaria e inminente securitización y percepción global de las amenazas.

En este punto resulta crucial reconocer que el acervo geopolítico contemporáneo se ha mantenido en los cánones de las tradiciones occidentales. El conocimiento de Asia o Africa es tan insuficiente que se suelen atribuir categorías asumidas como globales a situaciones y culturas donde la noción misma de territorio o Estado es inadecuada o insubsistente. En geopolítica, como en cualquier otra forma de análisis, la invisibilidad alimenta la ignorancia, y ésta alimenta el miedo. Las fronteras, de alguna manera, se han restablecido para protección de todos y los “otros” han vuelto a padecer el síndrome de “nosotros y ellos”, los Estados se defienden, la seguridad debe primar. Tal parece ser el lado menos amigable del discurso geopolítico en el nuevo milenio.

Desde una postura menos radical, y tal vez mas fructífera, en el nuevo milenio han surgido también posturas que buscan resignificar la representación política del espacio. Las narrativas geopolíticas de esta tendencia parten de reconocer que el espacio siempre ha jugado un rol en la política, pero que es el discurso acerca del espacio y el territorio lo que ha cambiado. Visto de esta forma, lo importante no es el sufijo geo en relación con la política, sino el hecho de que parecemos vivir en un periodo donde –en términos de Foucault– hay cada vez más signos de cambio en la formación de las representaciones globales.

Hasta 1989 las nociones de confrontaciones entre bloques y las teorías de dominó sustituían las guerras contra cortinas de hierro en la narrativa geopolítica hegemónica. Se daba por sentado que el yo y el otro estaban fijados espacialmente. Pero con la quiebra del marco geopolítico de la guerra fría empezó a hacerse latente la necesidad de otra metanarrativa y de nuevas interpretaciones, las cuales empezarían a surgir desde inicios de la década de 1990. Estas nuevas narrativas ofrecían marcos discursivos plausibles sobre las cambiantes constelaciones globales de poder, pero muy pocas se arriesgaban a proponer nuevas regionalizaciones de escala global como lo habían hecho Huntington o Brzezinski. Adicionalmente, con los sucesos del 9/11 pronto se dio una profusión de reflexiones que asemejó la geopolítica a eventos discursivos. Una razón para ello había sido el hecho de que, antes de iniciar cualquier reacción militar, el gobierno americano había tenido que transformar retóricamente al “enemigo” (una red terrorista difusa espacialmente) en un proyecto territorial. Una vez que la opinión pública fue sumergida en la “guerra”, el siguiente paso era espacializar las reacciones, esto es, transformar la lucha contra el terrorismo en una guerra contra los países que alojaran o apoyaran a los terroristas (Smith, 2001). En palabras de autores como Dalby (2003: 64), esto sería posible debido a que “el razonamiento geopolítico operaba ahora en términos de una ontología política de Estados”.

Los mapas cognitivos necesarios para esta transformación no son nuevos. Como lo mencionó Foucault en sus varias arqueologías del cambio discursivo, tiende a haber una actualización selectiva de representaciones que han existido de tiempo atrás, y en este caso particular las representaciones no se alimentaban solo de los conceptos desarrollados en los noventas (v.gr. el choque de civilizaciones), sino también de la imaginación geográfica de la otredad en la modernidad occidental. Actualmente, para dar perspectiva a estas ideas, la geopolítica ha abordado tres líneas argumentativas que pueden separarse analíticamente. Una primera línea hace referencia a la geopolítica de las diferencias culturales. Aunque muchos políticos enfatizaron repetidamente que los eventos no representaban un “choque de civilizaciones”, sí reificaban una representación del oriente medio y de eurasia bastante cercana al discurso orientalista de la era del colonialismo. Los ataques del 9/11 formaron el “evento discursivo” que dio prominencia a un aparente choque entre las civilizaciones implicadas, una ofendida y otra ofensora.

Una segunda línea hace referencia a la geopolítica del universalismo y el superpoder hegemónico. En su versión mas extrema, como aquella que se puede derivar de Fukuyama (1989), se propone el final de la evolución ideológica y la universalización de la democracia liberal como forma última de gobierno, donde los EE.UU emergen como el proto-Estado democrático, pero que en últimas se agota en un reduccionismo de la filosofía de Hegel sobre el fin de la historia. Y por último, está la geopolítica de la formación de nuevos bloques que, en contextos como el asiático y el sudamericano, deja perfilar un ánimo creciente por los lineamientos de política exterior orientados a establecer alianzas o a crear espacios de intercambio de diversa índole, frente al peso del gran hegemón internacional.

Para abordar esas líneas argumentativas la geopolítica emplea diferentes sistemas de análisis que se asemejan en poseer un carácter prospectivo. En este sentido, junto con la deconstrucción discursiva de actores y la construcción de representaciones en el largo plazo, los análisis geopolíticos buscan estudiar de forma prospectiva e interdisciplinaria las condiciones pasadas y presentes del desarrollo político-económico con el objetivo de definir tendencias, objetivos o escenarios futuros. Tales ejercicios comprenden usualmente la definición de metas y objetivos a largo plazo y la selección de los medios mas adecuados para llevarlos a la práctica.


2. APROXIMACION GEOPOLÍTICA A COLOMBIA

2.1. Espacio, territorio y la reflexión geopolítica

Algunos párrafos arriba se señaló cómo los análisis geopolíticos suelen otorgar importancia al sistema internacional como configurador de los Estados que lo integran, y también cómo las perspectivas geopolíticas contemporáneas corrigen el internalismo característico de los estudios estatistas, con lo cual se ha dado lugar a una tendencia analítica que resignifica y replantea los marcos conceptuales desde los que tradicionalmente se estudia el espacio geográfico y el territorio. Las narrativas geopolíticas de esta tendencia parten de reconocer que el espacio siempre ha jugado un rol en la política, pero que es el discurso acerca del espacio y el territorio lo que ha cambiado.

El espacio ha sido considerado por los autores geopolíticos más reconocidos, como el factor que mayor influencia tiene en la vida de los Estados y, como se mencionó anteriormente, la evolución de esa noción estuvo ligada al desarrollo de las ciencias geográficas y políticas. El espacio como extensión o área superficial mensurable que ocupan los objetos, según la teoría euclidiana, carece de sentido en geopolítica, puesto que ésta se ocupa de su significado en cuanto comprende una comunidad políticamente organizada, con necesidades, problemas y aspiraciones comunes.

En ese sentido, el espacio tiene valor geopolítico al asociarlo con la noción de territorio, para explorar la forma en que cristalizan las nuevas tensiones espaciales que genera la globalización. Para Schejtman y Berdegué “…el territorio no es un espacio físico objetivamente existente, sino, una construcción social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados”. Es decir, que un territorio no es un municipio o varios lugares poblados unidos por simple contigüidad, sino espacios agrupados de acuerdo a sus características lingüísticas, culturales, económicas o, inclusive, de marginación. De este modo el territorio surge como una forma de espacialidad delimitada en términos políticos que surge de una construcción social y de las relaciones entre el hombre y su entorno.

Al emplear la noción de territorio, el significado del espacio geográfico se amplía en tanto es el continente y correlato de una historia social, una estructura de poder y un sistema de relaciones productivas. Con la quiebra de los escenarios geopolíticos que caracterizaron las nociones geográficas características de la guerra fría, se hace latente la necesidad de nuevas narrativas e interpretaciones de la situación actual de los Estados, en un contexto donde juegan un rol crucial las dinámicas y consecuencias de la globalización, como se expone en el siguiente acápite.

2.2. Consecuencias de la globalización

Como se mencionó algunos párrafos atrás, la globalización se identifica con una creciente gravitación de los procesos de alcance mundial en los procesos de carácter regional, nacional y local de forma asimétrica e irregular. Una primera consecuencia de esta gravitación es la continuidad y persistencia del Estado y su burocracia. La relación entre el mercado y la política, el capitalismo y el Estado, y la gestión de los sectores público y privado ha sido íntima a lo largo de la historia. Han coexistido y se han promovido el uno al otro, con una burocracia que ha sobrevivido a cambios políticos y económicos durante siglos. Esto no quiere decir que la globalización no haya ocasionado cambios en el carácter de la administración de los estados modernos.

Cinco grandes cambios se pueden discernir al respecto. El primero tiene que ver con el refuerzo de organismos de gobernanza supraterritorial, cuyas decisiones y códigos de conducta afectan los sistemas administrativos; un segundo cambio tiene que ver con el grado creciente de interdependencia entre estados para hacer frente a asuntos territoriales y supraterritoriales, así como para buscar cooperación en asuntos de interés general; el tercero es el acceso a las ventajas del desarrollo tecnológico para el procesamiento de información en todos los campos del gobierno y la administración doméstica e internacional; el cuarto es el creciente rol de los gobiernos como socios o promotores del sector privado, frecuentemente a expensas de los bienes y servicios públicos (UNCTAD, 1996); y el quinto es el cambio de la administración del Estado de “bienestar” al Estado “corporativo” (Parenti, 1995; Korten, 1995), al Estado “sombra” (Wolch, 1990), al Estado “en contracción” (Bowls y Wagman, 1997; Rathgerb y Lipsky, 1993), o al Estado “empresarial” (Eisinger, 1998).

En correspondencia con estos cambios, la naturaleza de la administración y la gestión pública ha sido caracterizada mediante términos como “gerencialismo”, “gestión política” o “nueva gestión pública” (Milward, 1994; Farazmand, 1999). Con ellos se persiste en la idea de que la administración pública continúa siendo un campo profesional, una empresa consciente de sí misma. Es decir, a pesar de los avances en la arquitectura institucional y burocrática transnacional contemporánea, la continuidad de la administración pública como campo de indagación está evolucionando; el capitalismo globalizante necesita Estados, y éstos tienen aparatos administrativos con funciones que no pueden y no serán desmanteladas (Peters, 2006; Rockman, 1997; Lowi, 1995).

El lado negativo de estas consecuencias generales es también un asunto a destacar. Entre ellas se pueden mencionar las relativas a la soberanía disminuida de los Estados, las limitaciones a la democracia, la pérdida de comunidad, la concentración de la estructura global de poder, la creciente centralización de las elites corporativas y gubernamentales, y la mayor dependencia de las naciones menos desarrolladas a los poderes globalizantes.

La soberanía estatal ha dependido históricamente de la territorialidad y la autoridad suprema sobre la tierra, el espacio y el mar (Scholte, 1997). Los retos en este sentido significan la pérdida de la habilidad unilateral para formular e implementar políticas macroeconómicas comprehensivas. Los préstamos internacionales conllevan condiciones que profundizan la ya marcada dependencia financiera y militar de poderes y elites globalizadas.

En segundo lugar, con referencia a las limitaciones a la democracia, del primer aspecto señalado se deriva también el hecho de que las personas no pueden ejercer sus derechos para traducir sus propias preferencias en políticas públicas, sobre todo para enfrentar situaciones como la profundización de la pobreza o la degradación del medio ambiente. En cierto sentido, en el ámbito local se ha perdido el control de la comunidad (Beck, 1997), y la migración hacia las ciudades solo ha exacerbado los problemas urbanos. En contravía con algunos planteamientos del enfoque de elección racional (Buchanan and Tullock, 1962; Mueller, 1989), mercado y democracia no son sinónimos (Lindblom, 1977; Macpherson, 1987; Heilbroner, 1990). Tal ecuación hace ver más democráticos a los regímenes que impulsan la incursión de empresas globales en sus economías, así sean proto-autoritarios, y muestra como menos democráticos a los gobiernos que no favorecen dichas incursiones.

En un tercer lugar se puede mencionar la consecuencia negativa de la corrupción y el mayor empoderamiento de las elites tradicionales, como consecuencia del impulso dado a la privatización (Eisner, 1995; Farazmand, 1999). Por esta vía, el empoderamiento de las elites tiene una dimensión perversa, en la medida que dinamiza un proceso de concentración sin centralización, el cual se caracteriza por la disminución de competencias organizacionales estratégicas, la automatización, las fusiones y las alianzas estratégicas. Todo ello separa a las elites de las no-elites, y en su dimensión espacial, distancia los polos de desarrollo urbano de esquemas de redistribución que reduzcan las asimetrías regionales y territoriales. Con base en estos señalamientos de carácter general, en el siguiente acápite se desarrollan las principales implicaciones de ese conjunto de cambios sobre la administración pública.

2.2. Implicaciones para la administración pública

Del conjunto de cambios que ha propiciado la globalización, puede percibirse con claridad que ha habido un cambio generalizado en la configuración de la esfera pública y la privada; lo cual tiende a favorecer los intereses de un sector corporativo transnacional y, en menor medida, los de los Estados contemporáneos. Sin embargo, el cambio está tan matizado por las paradojas y los retos que genera, que al mismo tiempo puede potenciar la capacidad de adaptación y las oportunidades que tienen los Estados.

El desmantelamiento del Estado de Bienestar o socioburocrático (Bresser, 2001) y el subsecuente período de reformas de ajuste y reconversión estructural, ha generado consecuencias negativas para la administración pública y la ciudadanía. La esfera pública como espacio de interacción y participación ciudadana se ha achicado como resultado de la globalización y la reestructuración del Estado (Rockman, 1997; Habermas, 1974; Offe, 1985). Para la administración pública esto implica, por principio, la necesidad de involucrar a la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos.

La ciudadanía, por su parte, debe ser un agente activo también, para lo cual puede hacer uso de los abundantes mecanismos con que cuenta para incidir, transformar o reconstruir la esfera pública. No es descabellado pensar que muy probablemente la legitimidad, tanto de actores sociales, como de agentes gubernamentales, se basará en el tipo de acciones que adelanten para enfrentar la mayor gravitación de lo global -con toda su desigualdad y asimetría-, en lo local.

Por lo anterior, una segunda gran implicación es el cambio en las actividades del Estado y de la administración pública. En la medida que nuestros Estados son forzados a hacer más con menos, su desempeño no debería ser puesto en cuestión. Lo que no se mide, no se administra, y lo que no se administra no se puede gerenciar. Es necesario implementar, como se viene haciendo desde hace un par de años, instrumentos de política tendientes a hacer del Estado –grande o pequeño- un Estado eficiente, un Estado que funcione. Y el correlato lógico de esto es una ciudadanía que se interese por las cuentas y los asuntos públicos de los territorios que habita, construye y constituye.

Por extensión, el profesionalismo de la administración pública debe orientarse a responder a los retos de la globalización. La profesionalización y la formación continua de los servidores públicos brinda estándares institucionales, morales y éticos; así como habilidades y competencias técnicas y organizacionales. Sean pocos o muchos los miembros del servicio civil de nuestros Estados, las distorsiones y los efectos de la globalización –las fallas de mercado-, seguirán invitando a la intervención estatal. La administración pública debe estar lista para la acción en los nuevos y diversos contextos en que se desenvuelve.

En ese sentido, la función de regulación y control tiene el reto de afrontar un mundo donde la corrupción destruye la confianza de la ciudadanía en el liderazgo y la legitimidad del sistema político y administrativo. El servicio público tiene aquí el reto de resistir la aparente homogeneidad promovida por los procesos globales, bajo la cual los ciudadanos son asumidos como consumidores pasivos de bienes o servicios. De algún modo, su mercado no es cualquier mercado, las decisiones que se toman para contrarrestar los efectos de la globalización (por ejemplo, políticas anticíclicas y distributivas) deben socializarse para ser objeto de priorización en el ámbito subnacional y de involucramiento ciudadano. Esto hace de las políticas públicas, ciclos virtuosos de aprendizaje social y transparencia.

Por último, en el contexto específicamente colombiano, donde la gravitación de procesos como los tratados de libre comercio es inminente, se detecta el riesgo del agravamiento de los desajustes estructurales ya presentes en la economía (bajo crecimiento, involución del cambio sectorial, desempleo, pobreza y mala distribución del ingreso), ante lo cual han hecho falta políticas que reduzcan los desequilibrios subnacionales. Esta última implicación es relevante en el sentido de que nuestras regiones han sido definidas, normalmente, a partir de criterios administrativos con poca o nula participación social, con el objetivo de ser usadas para la transferencia de recursos y la ejecución de políticas públicas. Esa escasa participación explica en parte la ausencia de una orientación territorial de la gestión y la administración pública subnacional.

Se podría afirmar que ello ha sido así porque el principal proceso de cambio institucional que ha desarrollado el Estado colombiano, la descentralización, ha girado más en torno a la dimensión fiscal que en torno a otras dimensiones, como la espacial (González, 2004). En el siguiente acápite se presenta un balance de la politica regional en Colombia, como telón de fondo a la discusión final de este artículo, acerca de la necesidad de una descentralización espacial.

2.3. Un breve balance de la Política Regional en Colombia

El Estado colombiano, tradicionalmente ha intervenido en la conformación regional a través de dos funciones principales, manejadas hasta hace relativamente poco dentro de un régimen centralista. Por un lado, la función de asignación de los recursos del presupuesto nacional y, por el otro, la aplicación de normas, definición y puesta en marcha de políticas y programas macro, cuyo propósito ha sido generar condiciones que garanticen el crecimiento general, utilizando para ello estrategias regionales diversas y desarticuladas (Porras, 2003; Cuervo; 2004).

No obstante, la intención del Gobierno de reducir los desequilibrios regionales (a través de las diferentes estrategias regionales contempladas en los distintos planes nacionales), no han cambiado las tendencias en la distribución territorial del desarrollo. Hasta finales de la década de los sesenta, el desarrollo de las regiones se produjo de manera espontánea, como consecuencia de las diversas estrategias de tipo global y sectorial de los diferentes planes de desarrollo. Es solo a partir de este período cuando se hacen evidente los grandes desequilibrios internos y se contempla la necesidad de la planificación urbana y regional dentro de los planes nacionales.

En la década de los setenta, los planes nacionales de desarrollo de manera explicita señalan algunas orientaciones de corte regional. Ante el fenómeno irreversible de concentración urbana, se propone reducir la migración campo ciudad mediante el impulso a la reforma agraria y se propone adecuar las ciudades para que el equipamiento urbano y las inversiones industriales se realicen con criterios de eficiencia, para lo cual se propusieron instrumentos como un modelo de regionalización basado en la teoría de los polos de desarrollo, que pretendía ordenar racionalmente el territorio a través de la localización del equipamiento urbano y las inversiones industriales; creación de las áreas metropolitanas y de asociaciones municipales y creación oficinas departamentales y municipales de planeación.

El plan nacional entre 1970 y 1974, diagnosticó como la razón de los bajos índices de crecimiento del ingreso la insuficiente demanda interna, para lo cual propuso como estrategia el fomento a las exportaciones y el estímulo a la construcción. Este planteamiento netamente sectorial convirtió la política urbana en el eje del plan nacional de desarrollo (se consideró que la vivienda era el sector líder que absorbería los altos niveles de desempleo y supliría la principal demanda insatisfecha), con lo que el énfasis paso del control de las migraciones y de la reforma agraria al déficit habitacional. Para resolver el problema de déficit habitacional había que aumentar la oferta de vivienda y orientar el ahorro hacia este propósito, se crea entonces, el sistema UPAC, se fortalece el sistema financiero y se desmonta la reforma agraria (Porras, 2003).

Entre 1974 – 1978, el Plan adopta un modelo exportador de crecimiento hacia afuera inspirado en el neoliberalismo y basado en la experiencia de los NIC’s, con lo cual se estimularon las exportaciones no tradicionales que utilizaban tecnología intensiva en mano de obra. En el campo urbano, se iniciaron las reformas administrativas, fiscales y se crearon las condiciones de infraestructura que permitieron la reorientación de los flujos migratorios y de las inversiones productivas. En lo rural, se inicia el programa DRI con el fin de combatir la pobreza y aumentar la productividad del sector rural (Moncayo, 2005; Porras 2003).

El período 1978 – 1982, se destaca por el intento de articular el territorio nacional a través del Plan de Integración Nacional con alta prioridad en la construcción de obras de infraestructura. Este período se caracteriza por la expedición de diferentes leyes orientadas a organizar el proceso de planeación nacional, departamental y local. Se crean los comités sectoriales interinstitucionales, los consejos departamentales de planeación y se realiza un intento de reforma constitucional en 1977 con el propósito de modernizar la administración territorial (Porras, 2003; Cuervo; 2005; DNP, 2002)

En el período 1982 – 1986, se inicia el proceso de reforma política, administrativa y fiscal de Estado Colombiano. Se admite el fracaso de los mecanismos propuestos en los planes anteriores para corregir los desequilibrios regionales y se reconoce que las políticas regionales contenidas en los planes, han sido más producto de las políticas macroeconómicas sectoriales que han desconocido los criterios espaciales y que no contaron con medidas coherentes para impulsar el desarrollo regional. En este período se reforman y suprimen instituciones nacionales y se transfieren funciones y recursos a los municipios, se diseñan instrumentos para atender regiones marginadas (PNR y Plaidecop), se define una política fronteriza, se crea la Región de planificación de la Costa Atlántica y se crean nuevas corporaciones regionales (Moncayo, 2005).

En el período 1986 – 1990, se consolidan las reformas del período anterior y se inicia su aplicación; en lo político se expidió la ley de elección popular de alcaldes y la consulta popular, en lo fiscal con la ley 12 de 1986 se transfirieron recursos y funciones de la nación a los municipios, en el plano administrativo se modernizó el regimen administrativo de los departamentos y municipios, en lo regional se fortalece el DRI y el PNR, junto con la reglamentación de la ley 76 de 1985 creando otras regiones de planificación Corpes .

La creación de las regiones de planificación se inscribe dentro de una etapa del proceso de descentralización en el país, en la cual se considera que la división del territorio en espacios geográficos con algunas características de homogeneidad en lo cultural, económico y social puede ser un mecanismo apropiado para planificación de dichos territorios y la articulación con los demás niveles de gobierno, especialmente los departamentos.

En 1992 se reglamenta lo relativo a la organización y ejecución de los recursos para el desarrollo regional, y la planificación se introduce como el instrumento principal del gobierno para intervenir en la distribución territorial del desarrollo. Las regionalizaciones y "modelos de regionalización", surgirían básicamente como técnicas que consideran la región como objeto de análisis y de acción gubernamental del nivel central, con propósitos de planificación regional.

A partir de 1990, no obstante, la crisis de legitimidad, la violencia política y la creciente abstención electoral indujeron el desarrollo de una estrategia de revitalización política a través del fortalecimiento de la vida política, fiscal y de capacidad de gestión del municipio. La Constitución del 91 consolidó esta tendencia y la proyectó hacia el futuro. Como resultado de este proceso de transformación, se desarrolló en el país un nuevo modelo de distribución de competencias y recursos de las entidades territoriales en donde el municipio es el principal responsable de la ejecución de la política social, mientras el Estado central garantiza la estabilidad macroeconómica a través del manejo de las políticas monetaria, fiscal y comercial. El departamento y la región, desde entonces, aparecen en un dudoso intermedio, en un limbo institucional.

Desde el punto de vista constitucional, las tres instancias básicas de la Administración se encuentran comprometidas en la promoción del desarrollo económico. Sin embargo, el Estado central conserva el manejo de las herramientas más importantes de promoción del desarrollo regional. El desarrollo de la infraestructura económica básica depende todavía de las políticas nacionales y de la ejecución de los entes centrales. Las exenciones comerciales, fiscales y financieras dependen del Congreso y de la capacidad local y regional de promover y empujar estas iniciativas ante los ministerios respectivos.

Aunque en la Constitución Nacional de 1991 se le otorga a las regiones la posibilidad de constituirse como entidades administrativas y de planeación y como entidades territoriales, el ordenamiento territorial es aún entendido bajo una lógica rígida y tecnicista, olvidando que la regionalización como instrumento de desarrollo es ante todo un proceso político con alta connotación cultural. El gobierno nacional a través del DNP usó hasta hace muy poco tiempo un concepto de región bajo un enfoque sectorial, con una visión centralista de los procesos de regionalización, la cual no involucra los criterios de formación social, ni reconocía la identidad regional o los factores históricos y políticos. Hasta hace muy poco también, los departamentos y municipios no habían participado en la definición de dichas regiones, asumiendo más bien un rol pasivo frente a las políticas de saneamiento fiscal.

3. OBSERVACIONES FINALES (hacia la descentralización espacial)

Las posibilidades de mejorar la inserción internacional, o por lo menos la capacidad de adaptarse a las gravitaciones de las que se ha hablado a lo largo de este documento, como lo es la competitividad en el mercado internacional, no pueden entenderse por fuera de las economías locales. La dinámica de la economía internacional se aclara a la luz de los fenómenos que tienen lugar al interior de las regiones de cada país (González, 2004).

Ello implica, como o sugieren diferentes especialistas en la materia, que la descentralización fiscal debe ser reemplazada por la descentralización espacial (González, 2004). La evaluación realizada por el DNP (2002) del proceso de descentralización menciona la descentralización espacial en un segundo plano. El informe del DNP centra la atención en las discusiones clásicas de la teoría fiscal, perspectiva en la que no se desarrolla la importancia de la región. Independientemente de que haya esfuerzo fiscal o autonomía financiera, la eficiencia y los objetivos de la descentralización deberían evaluarse según los avances en el desarrollo regional.

Sin polos de desarrollo que impulsen las regiones desde las regiones, no habrá estímulos a procesos endógenos virtuosos. De alguna manera, el problema no es determinar el nivel óptimo de esfuerzo fiscal, o el mejor tipo de transferencia, sino la manera como la ubicación regional de las empresas estimula la consolidación de círculos virtuosos de crecimiento. Al no ser considerada la dimensión espacial del desarrollo regional, se pasa por alto el impacto que tienen las acciones de los gobiernos locales en las interacciones macroeconómicas y en la distribución del ingreso. La estabilización macro es una tarea del gobierno central, pero las localidades pueden llegar a tener una enorme capacidad de desestabilización. Hoy en día las grandes ciudades se preocupan por temas como el empleo, el crédito, la competitividad, la inserción mundial, la distribución del ingreso, etc., asuntos anteriormente constitutivos de la agenda del gobierno central. Para finalizar esta reflexión, cabe mencionar algunos datos e indicadores que ilustran la situación ante la ausencia de politicas regionales efectivas e integradoras.

La cobertura de los servicios públicos ha mejorado, si se atiende a los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el Indice Condiciones de Vida (ICV). De acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida del Dane, entre 1997 y 2003, a nivel nacional la incidencia de la pobreza pasó de 37% a 21%. Esta disminución de la pobreza tiene que ver con el mejoramiento de la cobertura educativa básica y de los servicios domiciliarios. Los resultados muestran que la opción por las transferencias atadas ha sido positiva. De hecho, los dineros provenientes de las transferencias se han reflejado en un aumento de las coberturas de los servicios sociales. Gracias a las transferencias atadas, en los momentos de crisis se ha atenuado la caída del gasto social . Por su parte el ICV aumentó de 74.70 a 77.42. Es decir, la calidad de vida mejoró en este lapso de tiempo (DNP, 2005).

Sin embargo, los resultados no son tan optimistas cuando se observa lo sucedido con la incidencia de la pobreza medida por Línea de Pobreza (LP). Entre 1997 y el 2003 el porcentaje de pobres subió de 55% a 66%. El PIB per cápita alcanzó su máximo nivel en 1997 y después comenzó a caer. En los últimos años se ha estabilizado pero a un nivel considerablemente más bajo que en 1997 (González, 2004). Desde el punto de vista del bienestar de la población es mal signo que la incidencia de la pobreza por LP aumente, pero quizás es más escandaloso el que no disminuya más allá del 55% en momentos en que la economía consigue altas tasas de crecimiento. Parecería como si más de la mitad de la sociedad colombiana estuviera condenada a vivir en condiciones de pobreza, aún en la fase ascendente del ciclo económico. No basta con crecer, la lucha contra la pobreza tiene que estar acompañada de políticas que distribuyan el ingreso y, sobre todo, que reduzcan la concentración de la riqueza. La situación es especialmente difícil en el área rural, donde la pobreza por LP, también entre 1997 y 2003, aumentó del 70% al 84%.

La distancia entre la ciudad y el campo continúa ampliándose. El proceso ha sido concentrador. La inequidad regional se ha intensificado y las brechas han aumentado. En el sentido de las anotaciones iniciales de este documento, la descentralización no ha generado los procesos endógenos que se requerirían para contrarrestar las tendencias negativas del conjunto de la economía, donde la globalización ejerce las más fuertes presiones. A modo de idea de cierre, la descentralización no ha favorecido la convergencia en el desarrollo de las regiones, tal vez y muy seguramente, debido a que no ha estado inspirada en una política de desarrollo regional.


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*Docente de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales. Universidad Sergio Arboleda

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