Bogotá, D.C., Junio de 2004
LA AGRICULTURA DE COLOMBIA EN EL TLC
Por Carlos Gustavo Cano
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural - Colombia
(1) DOHA
No debe caber duda sobre las bondades de un libre comercio genuina y
totalmente libre. Los grandes ganadores serían los pueblos más pobres del
orbe. Según el Banco Mundial, si se eliminaran la protección y los
subsidios con los que los países opulentos mantienen su agricultura, cuyo
costo en el 2002 se estima que fue de US $318.300 millones (seis veces más
que el valor total de la ayuda externa en el planeta), hoy el valor de las
exportaciones de las naciones pobres sería 24% más alto, y sus ingresos
rurales superiores en US $60.000 millones anuales. Y hacia el año 2015,
los ingresos globales serían superiores en la suma de US $500.000
millones, 60% de la cual estaría yendo hacia los países en desarrollo,
sacando de esa manera a 144 millones de personas de la pobreza.
De otra parte, el International Food Policy Research Institute (IFPRI) ha
estimado que en el caso de Colombia su balanza comercial agropecuaria
neta, esto es exportaciones menos importaciones, sería más alta en US $743
millones, de los cuales la mitad provendría de la liberalización total y
genuina del agro en Estados Unidos y el Canadá.
De ahí las expectativas tan positivas y el aire de coherencia y sindéresis
que le generó al mundo entero la Declaración de Doha, en especial a los
pueblos atrasados, llamada también por ese motivo la Ronda del Desarrollo,
reunida en dicha ciudad en noviembre de 2001 por convocatoria de la
Organización Mundial de Comercio (OMC).
Dicho documento fue firmado por los representantes de sus entonces 146
países miembro, quienes por consenso, que es como se tienen que adoptar
sus decisiones, en su artículo 13 anunciaron que “...nos comprometemos a
celebrar negociaciones encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del
acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a
la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones
sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio.
Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los países en
desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las
negociaciones...”
Sin embargo, el libre comercio agrícola suele ser como las estrellas.
Apenas una buena guía, a la que nunca se le alcanza, así siempre se camine
en su búsqueda. Por tanto, su funcionamiento en la práctica resulta en un
ejercicio sin pausa de administración de mercados o, en otras palabras, de
negociaciones.
En efecto, a pesar de que los aranceles de los países ricos han disminuido
como resultado de las negociaciones internacionales de comercio celebradas
durante los últimos 50 años, sus barreras no arancelarias se han
incrementado, en tanto que se mantienen, y aún crecen, sus subvenciones
internas y sus subsidios a las exportaciones.
Entre los casos recientes el más célebre lo constituye la Ley Agrícola de
Estados Unidos de 2002, más conocida como el Farm Bill, que estableció
subsidios de US $180.000 millones entre 2003 y 2009, superiores en no
menos del 75% a los que estuvieron vigentes entre 1996 y 2002.
En virtud de dicho estatuto, el monto de los pagos directos (pagos fijos
anuales por tonelada) a los cultivos de ciclo corto se elevó - en
particular cereales, oleaginosas y algodón -.Se incluyeron por primera vez
la soya y otras oleaginosas, y la protección al algodón se incrementó
hasta superar la suma de US $3.500 millones por año.De otro lado, se
extendió a las leguminosas, al maní y a otros bienes el programa de
créditos de mercadeo (pagos por diferencia entre la tasa del crédito y
precio local de mercado, cuando el primero es mayor que el segundo).Y,
finalmente, se regresó al sistema de pagos anticíclicos – anteriormente
denominados como deficiency payments -, cada vez que el “precio efectivo”
que reciba el agricultor sea menor a un “precio objetivo”.
Luego, en el mes de septiembre del mismo año – 2002 -, como reacción a las
medidas de los norteamericanos, los europeos también terminaron
desconociendo el espíritu de la Declaración de Doha y la intención de sus
propias autoridades, que finalmente tuvieron que ceder a la presión
proteccionista de los ministros de Agricultura como respuesta al Farm
Bill, rehusando el disciplinamiento de buena parte de las ayudas directas
a sus agricultores en el que se habían comprometido.
A renglón seguido sobrevino un tercer golpe contra el contenido del
esperanzador documento de Doha, que consistió en el incumplimiento de la
meta que los norteamericanos y los europeos se habían fijado sobre la
determinación de las denominadas modalidades de la negociación, cuyo plazo
venció, sin que se hubiera logrado avance alguno en esa dirección, el 31
de marzo del 2003.
(2) CANCÚN
Posteriormente llegó Cancún, un colapso anunciado, como bien podría
deducirse de los antecedentes descritos.
Ya lo había anticipado el Grupo de Cairns - al cual ha pertenecido
Colombia desde su creación -, en su declaración previa al inicio de la
reunión, en el sentido de que no podría haber consenso a no ser que se
fijaran fechas para la eliminación de todos los subsidios a las
exportaciones, sustanciales reducciones de las ayudas que distorsionan el
comercio, mejoramiento real en acceso a las exportaciones de los países
pobres, y Tratamiento Especial y Diferenciado para los mismos. Y, además,
el compromiso explícito de que el mayor peso de las reformas tendría que
recaer sobre los países desarrollados, que son los principales
responsables de las distorsiones, esto es the sinners - o los pecadores -,
según el término empleado por el mismo negociador norteamericano.
En verdad, después de tan graves y desafortunados traspiés, los desafíos
del certamen de Cancún, por decir lo menos, eran formidables. No obstante,
ni los augurios, ni la naturaleza de la cita, ni los términos bajo los
cuales comenzó, permitían esperar que en semejante certamen llegaran a
satisfacerse plenamente y de una vez todos los ideales de Doha.
De un lado, porque no se trataba ni del punto de partida, ni de la
conclusión de las negociaciones. Y, del otro, por la inocuidad de los
términos del proyecto inicial de declaración final elaborado conjuntamente
por Estados Unidos y la Unión Europea - que a la postre quedó atrapado en
el viejo juego mutuo del “tú primero que yo” en materia del ritmo y la
intensidad del desmonte de los subsidios agrícolas.
Lo demás no fue otra cosa que una sucesión de amagues, como suele decirse
en la jerga del fútbol, sin cesiones significativas de ninguna de las
partes, y con episodios tan lamentables pero tan dicientes como el del
algodón.
Ocurre que los 25.000 cultivadores de la fibra en Estados Unidos, cuya
producción anual a precios internacionales ascendió a cerca de US $3.200
millones en 2003, recibieron como ayuda interna directa establecida por su
Farm Bill una suma aún superior, según ya se mencionó, lo cual les
permitió exportar a precios inferiores a la mitad de su costo de
producción, sacando del mercado a naciones tan pobres y fundamentalmente
dependientes de ese renglón como Burkina Faso, Benin, Chad y Mali. Y, por
contera, a otras no tan rezagadas, pero con similar potencial competitivo,
como la nuestra.
Pues bien, esos cuatro países africanos, con el apoyo y simpatía de medios
de comunicación tan importantes como el New York Times, entre otros,
lideraron en Cancún la causa de la eliminación o, al menos, la reducción
sustancial de tales subvenciones, la cual se propuso como una prueba de
fuego sobre la disposición real de las economías más prósperas para
liberar el comercio internacional de bienes agrícolas.
La reacción del “facilitador” designado para el área agrícola, el Ministro
de Agricultura de Singapur, un estado–ciudad que no tiene agricultura,
quien comenzó diciendo que a su nación sí le convenían los subsidios de
las demás a fin de poder de esa forma alimentarse más barato, consistió en
sugerirles a dichos cuatro países que se transaran por un programa de
reconversión tendiente a sustituir su algodón por otros productos en los
cuales tuvieran “mejores ventajas competitivas”. Esto es, por rubros que
no fueran de interés estratégico para la agricultura de los países
desarrollados, y, por ende, no subsidiados, como frutas exóticas y
hortalizas.
Semejante respuesta causó indignación y desencanto entre los presentes,
por indicar que las cosas no cambiarían en Cancún, y que en el futuro
seguiría siendo cierto que en el ámbito del comercio agrícola no basta con
gozar de ventajas comparativas y ser eficientes para poder competir, sino
que, además, resulta indispensable el concurso de las tesorerías, en
particular en el cultivo de los llamados productos “sensibles”, entre los
que se destacan, aparte del algodón, los cereales, la leche y sus
derivados, el azúcar y las oleaginosas. Cabe recordar los niveles de los
subsidios en Estados Unidos, según el último informe disponible de la
Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo (OECD), antes
de contar con los notables incrementos establecidos por su ya mencionada
Ley Agrícola del 2002. En efecto, las porciones que alcanzaron las
transferencias de los contribuyentes y los consumidores pagadas a los
agricultores norteamericanos dentro de sus ingresos brutos durante el año
2001, es decir los Equivalentes del Subsidio al Productor (ESP), fueron
del 50.8% para leche, 48.4% para azúcar, 46.8% para arroz, 40.0% para
trigo, 26.4% para maíz y 25.5% para oleaginosas.
Igualmente, los Coeficientes de Protección Nominal (CPN), es decir los
cocientes de la relación entre los ingresos recibidos por los agricultores
y los precios internacionales, fueron del 2.0 para leche, 1.9 para azúcar,
1.9 para arroz, 1.7 para trigo, 1.4 para maíz y 1.3 para oleaginosas.
Tales subsidios, de los cuales las llamadas ayudas internas representan
las dos terceras partes y las medidas de protección en frontera responden
por el tercio restante, superaron el 30% del valor bruto de la producción
agropecuaria de Estados Unidos entre los años 2000 y 2002.
Cabe señalar también algunos niveles de reducción de los precios de
exportación con relación a sus reales costos de producción de ciertos
productos en los Estados Unidos, o sea de dumping, por cuenta de los
subsidios y en especial de la ayudas internas, según las estimaciones de
los promedios observados durante el año 2002, por parte del Institute for
Agricultural and Trade Policy: algodón 61%, trigo 43%, arroz 35%, soya 25%
y maíz 13%.
A pesar de la desilusión general con los resultados de Cancún, su
dividendo principal consistió en haber podido conocer con claridad las
posiciones de los distintos países y regiones sobre la materia.
En el caso de Colombia, en la corta declaración de su delegación, leída
por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo ante el Grupo de los 20,
y por el suscrito ante el Grupo de Cairns, se dio a conocer la definición
de la política del Gobierno, cuyos criterios centrales deberán orientar
igualmente nuestras tareas tanto en el plano regional como en el
bilateral, o sea en las negociaciones CAN – MERCOSUR que ya concluyeron,
en las actuales discusiones tendientes a la conformación del Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), en el Tratado de Libre Comercio (TLC) con
Estados Unidos cuyo proceso avanza, y en el TLC CAN – Unión Europea, que
está pendiente de emprenderse. Por tratarse de un documento de particular
relevancia como referente obligado para las negociaciones en curso, se
deben subrayar sus puntos centrales:
(a) Un objetivo esencial de la política comercial de Colombia es el
mantenimiento del nivel de ambición de la Declaración de Doha en cuanto a
los tres pilares de las negociaciones internacionales, a saber: mejoras
sustanciales en acceso a mercados, remoción de las subvenciones a las
exportaciones, y reducciones sustanciales de las ayudas internas.
(b) Elemento crucial tiene que ser el reconocimiento del nexo entre los
tres pilares. En otras palabras, la reducción de aranceles es necesaria
pero no suficiente, pues su efecto se anularía si simultáneamente no hay
logros sustantivos en los otros dos pilares.
(c) En consecuencia, Colombia reclama la eliminación de todas las ayudas
que distorsionan el comercio, incluyendo las cajas ámbar y azul, y algunos
pagos directos de la caja verde. La flexibilización que los países
desarrollados están planteando en materia de ayudas internas no sólo mina
el Mandato de Doha sino también los pocos alcances de la Ronda Uruguay.
(d) Hay que mantener de manera plena la Salvaguardia Especial Agrícola.
(e) En las negociaciones debe quedar incluido el Tratamiento Especial y
Diferenciado para los países en desarrollo, en cuanto se refiere a los
plazos de desgravación y a los montos de la misma.
¿Ahora qué sigue? Los reveses sufridos durante los últimos cuatro años por
el sistema multilateral encarnado en la OMC - el lapso transcurrido entre
las fallidas reuniones de Seattle y Cancún -, han provocado el surgimiento
del bilateralismo como la opción más viable y apetecida por los países
desarrollados, y, por tal razón, como una de las pocas esperanzas que les
queda a los pobres de acceder a los mercados con mayor poder de compra.
Estados Unidos tiene, entre los ya concluidos, en proceso efectivo de
negociación, o próximos a iniciarse, más de treinta tratados bilaterales
con países de América Latina, Asia, el Medio Oriente y África. En el caso
de nuestro hemisferio, los únicos que por complicaciones de orden político
se podrían quedar por fuera, al menos en el corto plazo, serían Cuba y
Venezuela.
(3) ALCA
En este escenario, el Gobierno, dentro del marco de los principios
constitucionales de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional, y de
las disposiciones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, viene
avanzando de manera simultánea en la creación del ALCA, y en el TLC con
Estados Unidos. En cuanto al sector agropecuario se refiere, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, como su legítimo representante, en
coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, que conduce la
política exterior del país, y el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, que lleva la vocería oficial de las políticas adoptadas por el
Consejo Superior de Comercio Exterior, ha venido velando - y seguirá
haciéndolo -, como le corresponde y bajo las instrucciones del Presidente
de la República, por la fiel observancia de dichos principios y criterios.
En cuanto al ALCA se refiere, se trata de un proyecto - originalmente
ambicioso -, de integración hemisférica, que sigue los pasos de tratados
comerciales de segunda generación, y que incluye nominalmente
liberalización de los bienes industriales, agricultura, propiedad
intelectual, inversiones, solución de diferencias, etc. Sin embargo, el
tema central, al igual que en la OMC, es la agricultura.
En esta área, todo indica que, pese al aparente estancamiento que se
registra, la negociación girará, en su fase final, casi exclusivamente en
torno a los temas de acceso a mercados, habida cuenta de que los subsidios
agrícolas domésticos de los norteamericanos serán tratados únicamente en
un marco multilateral como la OMC.
Semejante escenario va en contravía de los mandatos anteriores de los
países miembros del ALCA, y, en la práctica, ha dejado en el vacío el
contenido y el sentido de sus respectivas cláusulas de condicionalidad.
Aparte de que, tal como lo establecimos a nombre del Gobierno de Colombia
en la declaración ya citada en Cancún, el acceso efectivo a los mercados
más prósperos siempre estará en función de los progresos que sus
respectivas autoridades de comercio logren en materia de los otros dos
pilares, vale decir la remoción de las subvenciones a las exportaciones y
la supresión o, por lo menos, la reducción sustancial de los subsidios
internos. Un ALCA bajo tales circunstancias no será más que un ejercicio
liviano o light, por no decir inocuo, a la luz de nuestros intereses
nacionales, como en efecto se comprobó en la reunión de Miami el año
anterior.
Así las cosas, resulta indispensable mantener medidas de protección en
frontera equivalentes que anulen o reduzcan a su mínima expresión la
volatilidad y el efecto distorsionante sobre los precios internacionales
de las ayudas internas, en tanto éstas subsistan.
El Sistema Andino de Franjas de Precios ha cumplido a cabalidad con este
objetivo. Además, no ha sido demandado ni cuestionado en los términos que
dictan las normas vigentes, y por tanto goza de legitimidad ante la OMC.
Pero, como suele ocurrir con los mecanismos de política agropecuaria que
se mantienen durante períodos largos, resulta perentorio ponerlo a tono
con las necesidades nacionales de cara a las realidades globales del
momento. A tal efecto, el Ministerio de Agricultura viene desarrollando un
ambicioso ejercicio de revisión del ámbito de aplicación de ese sistema,
con miras a conservar su función fundamental, así sea bajo modalidades
diferentes. De lo contrario, los grandes perdedores serían los habitantes
más pobres de Colombia, que se hallan concentrados en las áreas rurales.
Cabe anotar en este punto que, según un estudio del Departamento Nacional
de Planeación realizado el año pasado, la tasa de protección efectiva del
sector primario de la economía - o sea el porcentaje en el que un arancel
nominal incrementa el valor agregado de una actividad por encima de su
nivel de libre comercio -, es, al lado de la minería y las sustancias
químicas, la más baja de toda la economía nacional, con un nivel de apenas
el 8.75%, en contraste con el sector manufacturero de alimentos (41.23%),
el sector textil y de confecciones (37.54%), la industria maderera
(34.62%), y maquinaria y equipo (33.84%).
(4) CAN - MERCOSUR
Por otro lado, las negociaciones entre la CAN y el MERCOSUR culminaron
satisfactoriamente en un acuerdo básico, en virtud del compromiso asumido
por los mandatarios de la subregión durante la Cumbre Presidencial Andina
celebrada en Quirama.
La instrucción impartida por los mandatarios a sus respectivas autoridades
de comercio exterior consistió en moverse dentro de un marco político de
integración, admitiendo la posibilidad de distintos grados de profundidad
y ritmo de acuerdo con lo que le conviniera y decidiera cada uno de los
cinco países en conjunto con la contraparte del sur del hemisferio.
Sin embargo, al igual que ocurre con los agricultores colombianos frente a
Estados Unidos por razón de sus subsidios a los suyos, a no pocos
empresarios un tratado con el MERCOSUR también les suscitaba algunos
temores, en especial a los de las industrias livianas, en las cuales
Brasil es mucho más competitivo, lo mismo que a algunos sectores y cadenas
agroindustriales, principalmente las de la leche y la carne y sus
derivados, el azúcar, la avicultura y las oleaginosas, entre otras, debido
a su alta competitividad y a sus grandes economías de escala que se
desprenden de su mayor tamaño y sus adelantos tecnológicos.
Sobre el particular, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de
Colombia lideró con éxito la posición negociadora del país, que a la
postre se impuso, basada en los siguientes cinco ejes:
(a) Preservación del sistema de estabilización de precios, concretamente
de las franjas, accediendo a desgravar solamente el componente fijo del
arancel resultante de las mismas.
(b) Cláusula de salvaguardia de precio y cantidad para listas específicas
de productos. Dicha salvaguardia no estará supeditada a la comprobación
previa de daño, y sus disparadores de volumen y precio la harán
automática. Y su vigencia será indefinida, al menos mientras subsista la
incertidumbre sobre la eliminación multilateral de los subsidios internos
distorsionantes del comercio, y sobre la estabilidad cambiaria.
(c) Eliminación de las subvenciones a las exportaciones, incluyendo un
acuerdo sobre las disciplinas con que se deberán manejar los créditos y
sus garantías y seguros, en especial en los casos de Brasil y Argentina.
(d) Plazos de desgravación no inferiores a 15 años para los productos
sensibles.
(e) Posibilidad de restringir la aplicación del acuerdo a determinados
productos - esto es lo que se conoce como su “encapsulamiento” -, de
manera similar a la forma como se pactó en la cláusula para la
desgravación del azúcar en el TLC entre Chile y Estados Unidos.
Ahora bien, hay que tener claro que el tratado con el MERCOSUR va más allá
de lo estrictamente comercial entre dicha región y nuestra economía, como
quiera que su contenido y alcance serán otro referente obligado, al igual
que nuestra declaración ante el Grupo de Cairns y el G-20, para las demás
negociaciones que emprenda el país y, en especial, para el caso de las que
hemos empezado con Estados Unidos. Por tanto, urge ser muy cuidadosos en
el campo de las concesiones y las demandas. Así las cosas, es indudable
que el tratado CAN - MERCOSUR podrá fortalecer nuestra posición ante el
TLC con Estados Unidos.
(5) TLC
Dentro de este orden de ideas, el Gobierno le concede particular
importancia y prioridad al TLC con Estados Unidos. Por un lado, las cinco
naciones que conforman el Mercado Común Centro Americano y la República
Dominicana ya culminaron y suscribieron sus respectivas negociaciones. De
otra parte, Chile y México pertenecen al grupo de países que también
cuentan con su TLC. Y se estima que otras treinta naciones del orbe se
encuentran en ese camino, aparte de nuestros vecinos del Ecuador y Perú,
que las iniciaron simultáneamente y en la misma mesa con nosotros.
Así las cosas, si Colombia se hubiera marginado de las negociaciones
bilaterales con Estados Unidos, la desviación de comercio que se habría
generado estaría jugando fuertemente en contra nuestra, lo cual, sumado a
la terminación de las preferencias del ATPDEA a finales de 2006, nos
demuestra a las claras la inmensa relevancia de esta negociación.
Por su parte, el Gobierno de Estados Unidos ha insistido en que las
negociaciones con Colombia tengan como guía el tratado suscrito con Chile.
Sobre el particular, no tenemos objeción alguna, siempre y cuando se
reconozca, como en efecto el representante comercial norteamericano lo ha
admitido, la sensibilidad y la especificidad de la agricultura colombiana
y sus sustanciales diferencias frente a la chilena.
En primer término, la agricultura chilena es mucho más pequeña que la
nuestra, tanto en términos absolutos como relativos dentro del PIB; su
composición está determinada por condiciones agroecológicas propias de las
zonas templadas; y, con relación a la norteamericana, es de contra -
estación y, por tanto, complementaria.
En segundo lugar, hay que tener en consideración la etiología rural del
conflicto social que padece Colombia, y la estrecha conexión existente
entre la suerte de nuestra agricultura y el terrorismo. En efecto, como ha
sostenido el Presidente Uribe, en Colombia cada vez que se debilita la
agricultura lícita, se fortalecen los cultivos de uso ilícito y los grupos
violentos que derivan su financiamiento de la expansión de sus siembras y
de su tráfico. Luego un eje fundamental de la lucha contra el terrorismo
lo constituye la defensa del trabajo rural.
También debemos examinar minuciosamente la experiencia de México durante
los diez años que lleva de vigencia su vinculación al Área de Libre
Comercio de Norteamérica o NAFTA, su sigla en inglés, en particular su
impacto sobre la dispar distribución de la riqueza y el creciente
desequilibrio entre las regiones, a fin de identificar y adoptar
oportunamente las medidas más apropiadas que minimicen los costos y
maximicen los beneficios sociales en esas materias. Lo mismo que en lo
tocante al diseño y puesta en marcha de su política agrícola,
supuestamente orientada a fomentar el sector, promover el incremento
sostenido de su productividad, propiciar su reconversión, e impulsar, si
fuere del caso, el reemplazo de sus fuentes tradicionales de empleo rural.
Sin embargo, nada de esto realmente ocurrió en México. Durante la última
década, el Gobierno Federal disminuyó en un 65% el presupuesto para el
campo, medido en términos reales. En efecto, como proporción del gasto
programable, el presupuesto de inversión se redujo del 8.8% en 1994 a 3.5%
en el 2002. Visto de otra manera, la reducción de la inversión en el
sector agropecuario pasó del 1.5% como proporción del PIB al 0.6% en ese
período.
Así las cosas, el ajuste del campo mexicano no se dirigió hacia la
reconversión, ni siquiera a su modernización, sino hacia la implementación
de medidas transitorias para tratar de mitigar las negativas consecuencias
sociales del NAFTA. Para ello se creó el programa conocido como PROCAMPO
en 1994, con una vida útil igual a la del período de transición
contemplado en el NAFTA, hasta finales del 2008. Aún así, si bien PROCAMPO
se ideó como un mecanismo redistributivo para favorecer o compensar
transitoriamente a los perdedores en el proceso, los elevados y crecientes
índices de pobreza y desigualdad en las áreas rurales, a pesar de algunos
signos macroeconómicos favorables, demuestran sus fallas en ese frente.
Estos resultados representan valiosísimas enseñanzas que la sociedad
colombiana debe asimilar, a fin de evitar su repetición en nuestro propio
patio. No podemos esperar a que pasen diez años de la firma del TLC con
Estados Unidos para llegar al año 2014 y manifestar, como lo hiciera antes
de la cita de Cancún Javier Usabiaga, Secretario de Agricultura de México,
que el NAFTA “estuvo mal negociado”.
Hay que tener en cuenta, además, que, en el Tratado con Estados Unidos, el
principio de integralidad, plasmado en la cláusula de condicionalidad que
consignó Colombia ante el ALCA en febrero del año anterior, no será
posible aplicarlo en los términos en que ésta quedó redactada. En efecto,
de los tres pilares de las negociaciones de libre comercio – el libre
acceso a los mercados, la eliminación de los subsidios a las
exportaciones, y la supresión de las ayudas internas a los agricultores -,
sólo con respecto a los dos primeros podrán alcanzarse acuerdos.
Adicionalmente, dadas las peculiares características del agro nacional, su
conflicto social y el flagelo de las drogas, el período de transición que
se pacte deberá ser más prolongado que el acordado con Chile, que fue de
doce años, y aún que el de México en NAFTA, que fue de quince. Y, de otro
lado, el monto y el ritmo del eventual desmonte de sus medidas de
protección en frontera, deberá ser aún más reducidos que bajo las
condiciones de un Tratamiento Especial y Diferenciado de tipo
convencional. En otras palabras, se trata de lo que con toda propiedad
hemos llamado una “salvaguardia de paz”.
(6) FÓRMULA DE SALVAMENTO
Aparte de dicha salvaguardia, Colombia buscará otra cláusula mediante la
cual Estados Unidos se comprometa a eliminar en la OMC – o, si fuere del
caso, en otro escenario multilateral equivalente -, sus ayudas internas,
antes de que finalice el período de transición que pactemos. Pues, como se
explicó, ni su eliminación, ni siquiera su reducción, harán parte de la
agenda de las negociaciones dentro del marco del TLC, limitándose sus
discusiones únicamente a los otros dos pilares, esto es acceso a mercados
y subsidios a las exportaciones. Y si al término de ese lapso no se
hubiere alcanzado aún la supresión de sus ayudas internas en el ámbito de
la OMC, que representan las dos terceras partes del total de sus subsidios
a sus agricultores – que a su vez superan la tercera parte del valor bruto
de la producción agropecuaria norteamericana -, Colombia requeriría
aplicar una “fórmula de salvamento” materializada en mecanismos de
estabilización de precios iguales, similares o equivalentes al actual
sistema de franjas, derechos antidumping automáticos, derechos
compensatorios, aranceles específicos, contingentes arancelarios,
cláusulas automáticas de salvaguardia especial, o combinaciones de tales
instrumentos, que operarían tanto durante como después del lapso aludido
en caso de que las importaciones de Estados Unidos continuaren llegando
con precios por debajo de sus reales costos de producción, efecto directo
de tales ayudas internas, y en volúmenes que amenazaren o pudieren causar
grave daño a la producción y el empleo rural nacional. No puede ser que
cerremos la caja fuerte y arrojemos la llave al mar.
Ahora bien, en torno de la discusión acerca de la condición distorsionante
de los subsidios o ayudas internas, todas aquellas que estén dirigidas a
sostener o favorecer la producción de renglones transables
internacionalmente, sin duda lo son. Pues, como bien lo ilustra el caso
del algodón, tales subvenciones, que superan, como ya se dijo, los US
$3.500 millones anuales, les han permitido a sus productores colocar la
fibra en los mercados externos muy por debajo de sus reales costos, como
si fueran subsidios puros a las exportaciones. O, similarmente, cuando se
trate de renglones importables, les ofrecen la oportunidad de neutralizar
o anular la fuerza competitiva de los cultivadores más eficientes del
exterior, como sucede por ejemplo con las subvenciones domésticas a las
oleaginosas, especialmente soya, US $4.352 millones, que impiden la
entrada del aceite de palma aún sin aranceles, o las especiales para la
elaboración de alcohol carburante a partir del maíz, US $1.400 millones
adicionales a las generales de US $8.300 millones para los cultivadores
del cereal, que contrarrestan la competitividad del producido a base de
caña.
En contraste, existen unas cuantas ayudas que no distorsionan los precios
internacionales, como por ejemplo, en nuestro propio país, las
comprendidas en el programa de guardabosques, financiado con recursos de
la cooperación internacional, orientado a compensar a los campesinos que
se hayan comprometido a dejar los cultivos de uso ilícito y, en cambio, a
cuidar la regeneración de la selva destruida por la expansión de aquellos.
En cuanto a los subsidios a las exportaciones destinadas específicamente a
Colombia, Estados Unidos deberá eliminarlos en su totalidad, dando por
tanto término final a la aplicación del Export Enhancement Program, del
Dairy Export Incentive Program, del Market Promotion Program, del Export
Credit Garantee Program y del Foreign Sales Corporation Program. Y, a
cambio, deberá disciplinar los créditos para financiar las exportaciones a
nuestro país únicamente mediante la aplicación de tasas de interés y
plazos corrientes de mercado.
(7) NUESTRAS DEMANDAS DE ACCESO
De otra parte, en materia de acceso de nuestra agricultura al mercado
norteamericano, Colombia seguirá un tratamiento rigurosamente recíproco.
En tal sentido, ha presentado, al igual que lo hecho a su vez Estados
Unidos ante nosotros, sus principales intereses, materializados en un
conjunto de demandas mínimas, aparte de la racionalización de las normas
de origen y la eliminación del escalamiento arancelario que discrimina
contra los procesos de agregación de valor. A manera de ilustración, cabe
señalar los siguientes ejemplos:
APTDEA: Conversión de la totalidad de las preferencias temporales
concedidas a Colombia en un tratamiento estable y permanente, sin sujeción
a condicionamientos discrecionales o periódicos, como ha ocurrido hasta el
presente.
AZÚCAR: Aumento de la cuota anual de 25.000 toneladas - que representa
menos de una centésima parte de la producción nacional - , a un volumen
resultante del promedio de las cuotas dejadas de utilizar por los demás
países beneficiarios durante los últimos años. Y, tras incrementos
adicionales, la liberación total, sin aranceles ni cuotas, en breve
término. El libre acceso para el azúcar resulta esencial no sólo para
salvar esa industria tan competitiva y a los mil seiscientos cañicultores
que la abastecen, sino fundamentalmente para sacar de la miseria a los
350.000 compatriotas que viven de la producción de panela, la
agroindustria más importante de los pobres rurales de la Nación, afectada
en materia en extremo grave por la competencia desleal que se origina en
el derretimiento de aquella cada vez que sus precios se deprimen, como
sucede en la actualidad.
BIOETANOL: Eliminación del arancel y de los impuestos adicionales para los
alcoholes etílicos o mezclas que los contengan, y que se destinen a uso
como combustible, o para producir mezclas con gasolina a fin de ser usadas
como combustible; así como para los licores hechos a base de alcoholes
etílicos obtenidos de fuentes de biomasa, como los rones elaborados a base
de caña.
BIODIESEL: Similar al caso del bioetanol, libre acceso para diesel de
origen de biomasa o para mezclas que lo contengan – de interés para
Colombia más concretamente el proveniente del aceite de palma -, con
destino a uso como combustible, o para producir mezclas con diesel de
origen fósil a fin de ser usadas como combustible.
CARNE DE BOVINO, LECHE Y DERIVADOS LÁCTEOS: Adopción del principio de
regionalización de las zonas libres de aftosa con vacunación, así como de
otras enfermedades, de suerte que mediante la fijación de una cuota
significativa con incremento gradual y sin aranceles a lo largo del
período de transición hasta su liberación total, Colombia pueda comenzar a
efectuar sus exportaciones de carne y leche al mercado norteamericano,
previo el diligenciamiento de los protocolos sanitarios y la acreditación
de los frigoríficos y las plantas de pulverización por parte de las
autoridades norteamericanas. Igualmente, supresión de la prohibición de
las importaciones de productos de carne no cocidos, como los jamones y las
salchichas. Sobre el diligenciamiento de los mencionados protocolos, hemos
comenzado a trabajar dentro del marco del Comité Consultivo sobre
Agricultura (CCA), que el 21 de abril de 2003 conformamos con la señora
Secretaria de Agricultura de Estados Unidos.
FRUTAS TROPICALES, SUS PULPAS Y JUGOS, Y DEMÁS PREPARADOS: Resolución
favorable y expedita de las solicitudes pendientes de aprobación
fitosanitaria para las frutas tropicales y sus productos derivados
provenientes de Colombia. Ya se impartió la aprobación para uchuva,
pitahaya y lulo en fresco. Están pendientes el tomate de árbol, el tomate
de mesa, la papaya hawaiana, la guanábana, la granadilla, la guayaba y la
curaba en fresco, entre otras. Se deberá extender el acceso a las pulpas,
jugos y demás productos elaborados que se deriven de dichas frutas.
RECURSOS MARINOS, ACUICULTURA Y PESCA ORNAMENTAL: Flexibilización de las
normas ambientales y eliminación de las barreras arancelarias y no
arancelarias para productos clave de nuestro potencial de pesca en el mar,
como el atún y el camarón. Así mismo, apertura y liberación del mercado
norteamericano para productos de la acuicultura marina y continental,
específicamente para especies producidas mediante tecnologías de crianza
en cautiverio, y de la pesca ornamental.
HORTALIZAS FRESCAS Y PREPARADAS, PLANTAS MEDICINALES Y SUS DERIVADOS, Y
PLANTAS VIVAS: Flexibilización de las normas cuarentenarias y eliminación
de las barreras arancelarias y no arancelarias para las importaciones.
Igualmente, agilización de las inspecciones de plantas y flores frescas en
Miami y demás puertos, cuyas demoras debidas a la rigidez para establecer
más de un turno y cuyos excesivos costos por horas extras y otros
conceptos, se han constituido en una formidable barrera al comercio en el
caso de las flores colombianas.
(8) FONDO DE RECONVERSIÓN
De otra parte, no se debe olvidar que la tecnología contemporánea, y más
específicamente la ingeniería genética, tiene el poder de modificar o
sustituir las ventajas comparativas de la agricultura, venciendo muchas de
las limitaciones de la naturaleza, como hoy ocurre con los organismos
genéticamente modificados, por ejemplo. Hay que darle, pues, una
oportunidad a la biotecnología, y a la habilidad de la Nación y de sus
empresarios del campo para adoptarla y convertirla en palanca de
modernización o reconversión, según el caso.
Por ende, para Colombia un capítulo esencial del TLC tiene que ser la
constitución de un fondo para la modernización y reconversión tecnológica
de la agricultura, a fin de financiar la transferencia y adopción de los
más avanzados progresos de las ciencias y la biotecnología - cuya
principal función económica es la transformación de las ventajas
competitivas -, y la capacitación y readaptación de capital humano a
niveles de doctorado y post-doctorado.
No se puede admitir que merced a unos cuantos estudios teóricos, de
naturaleza estática o fotográfica, se les expida el acta de defunción a
los renglones más distorsionados por los subsidios internacionales, sin
los cuales la dirección de los flujos de su comercio externo podría
alterarse de forma muy significativa e, incluso, llegar a invertirse.
Dicho fondo deberá contar con importantes recursos no reembolsables
provenientes de la cooperación internacional, como recibió Colombia
durante la revolución verde, entre mediados de la década de los años 60 y
mediados de la de los 70, cuyo monto de la porción no reembolsable de la
cooperación norteamericana hemos estimado que ascendió, a valor presente,
a US $847 millones.
Así mismo, el fomento y regulación de la industria de agroquímicos
genéricos, y la conservación de los actuales plazos de exclusividad de
datos de prueba, constituyen pieza fundamental de la política sectorial de
cara al Tratado, tal como lo tiene establecido la actual legislación
colombiana.
La justificación del fondo reside en que la agricultura colombiana no
solamente se deberá preparar o reconvertir para afrontar en mejores
condiciones la mayor competencia externa, sino, además, en la perentoria
necesidad de fortalecer la agricultura lícita y contribuir al desmonte de
las actividades ilícitas como el narcotráfico y el terrorismo que de ahí
se desprende y nutre.
Esto todavía más en razón de que en 2006 culminarán las preferencias del
ATPDEA, y que este tipo de cooperación vendría a sustituir el compromiso
estadounidense en la lucha internacional contra el narcotráfico y el
terrorismo, lucha en la cual Colombia ha sido abanderada. Se trataría de
una nueva modalidad o fase del Plan Colombia para la modernización y
reconversión biotecnológica del agro, complemento esencial del programa de
Gobierno Manejo Social del Campo.
Análoga consideración cabe hacer en el frente de la adecuación de tierras
- es decir inversiones públicas, mixtas y privadas en irrigación, control
de inundaciones y drenajes -. De las ciento catorce millones de hectáreas
que ocupa su territorio continental, Colombia posee un área técnicamente
apta para irrigación con propósitos agrícolas de no más de ocho millones,
de la cual apenas una décima parte se encuentra efectivamente aprovechada.
Y no es dable pensar en la reconversión de la agricultura, ni en la
ampliación y acondicionamiento competitivo de su capacidad de absorción
parcial de las familias desplazadas por la violencia y la erradicación de
los cultivos de uso ilícito, además de los desmovilizados que provengan de
los procesos de paz y de quienes eventualmente se vean forzados a
abandonar modalidades tradicionales de la producción primaria como
resultado del TLC, sin el uso del recurso hídrico al servicio de su
modernización y competitividad.
(9) PROPIEDAD INTELECTUAL
Adicionalmente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural está y
seguirá atento a velar en las negociaciones internacionales de comercio
agrícola por la observancia del marco de referencia establecido en el
Acuerdo de Propiedad Intelectual – denominado en inglés TRIPS
(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) -, adoptado en la
OMC en 1994, y recogido posteriormente por la normativa andina.
Dentro de este orden de ideas, el Gobierno comparte el objetivo central
del Acuerdo TRIPS en la OMC y de las Decisiones correspondientes de la
Comunidad Andina, en el sentido de que la protección y la observancia de
los derechos de propiedad intelectual deberán contribuir a la promoción y
transferencia de tecnología, en “beneficio recíproco de los productores y
de los usuarios de los conocimientos tecnológicos, de modo que se
beneficie el bienestar social y económico.”
No obstante, en el caso particular de la biotecnología, el aspecto más
preocupante es el creciente poder oligopólico sobre la producción de
alimentos en el planeta, gracias a los sistemas de patentamiento y a los
regímenes de propiedad intelectual que están convirtiendo a unos pocos
conglomerados en dueños de organismos vivos esenciales para la nutrición
humana, incluyendo componentes provenientes de plantas tradicionales de
las naciones en desarrollo.
En consecuencia, es preciso revisar dichas legislaciones, comenzando por
el Acuerdo TRIPS, muy especialmente en lo que se refiere al patentamiento
de organismos vivos y a la apropiación de productos naturales
tradicionalmente cultivados por las comunidades autóctonas de nuestras
naciones.
Lo indicado es encontrar fórmulas que permitan establecer un balance
adecuado entre los incentivos necesarios para la innovación tecnológica
por parte de las compañías transnacionales y demás agentes privados - la
necesaria y razonable protección de sus inversiones en conocimiento -, y
el acceso a la misma y su adopción por parte de los pueblos más pobres.
Así mismo, el Gobierno velará por la guarda de nuestros derechos sobre los
recursos genéticos y la biodiversidad del territorio, invocando principios
como el profit-sharing (o participación en los beneficios) entre las
comunidades nativas y los inversionistas foráneos en el uso de los
recursos biológicos que aquellas han utilizado y mejorado mediante
selección natural desde tiempos inmemoriales, a fin de estimular su
aprovechamiento racional y responsable desde los ángulos científico,
ambiental y social, y así evitar que el fenómeno de la biopiratería se
enseñoree en nuestras regiones de la Orinoquía, la Amazonía y el Chocó,
entre otras.
Por tanto, Colombia, en su doble condición de suscriptor del Convenio
sobre Diversidad Biológica (CDB), y miembro del Grupo de Naciones
Mega-Biodiversas, mantiene sus principios sobre profit-sharing, control de
la biopiratería, y dominio público de patentes vencidas. En consecuencia,
también comparte el criterio de que el Consentimiento Informado Previo del
país de origen de los recursos biológicos empleados y de las comunidades
locales respectivas tiene que ser un requisito de todo patentamiento en el
campo de la biotecnología. Y sigue las disposiciones del Convenio de París
en cuanto a caducidad de patentes por falta de explotación o de
información sobre el origen de los recursos biológicos reivindicados en
los productos patentados. Y, así mismo, sostiene la necesidad de
diferenciar entre lo que son meros descubrimientos, que no deben ser
objeto de patentes, e invenciones genuinas, que sí lo podrían ser.
(10) CONCLUSIÓN
En suma, en esencia de lo que trata toda negociación es de ceder parte del
mercado interno a cambio de ganar parte del externo. Y la evaluación
adecuada de sus resultados para el país se tiene que desprender
fundamentalmente de la creación de nuevos empleos bien remunerados y
estables, y de su impacto sobre la distribución de la riqueza y el
equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales, más que
de las cifras globales sobre crecimiento escueto del producto nacional y
las exportaciones. Luego no se trata solamente de una simple suma
aritmética, ni de un mero examen de tipo econométrico, sino también, y en
grado superlativo, de un asunto del más alto contenido de justicia social.
El peor de los mundos sería perder el mercado interno sin obtener nada del
externo, lo cual bien podría acontecer si no tenemos claro y presente el
interés nacional. Al fin y al cabo, como lo señala una vieja edición del
diccionario de la Real Academia, negociar es “cambiar géneros o mercancías
para aumentar el caudal…sacar de un asunto el provecho que se pueda, sin
otra mira que el interés propio”. Esto no debe causar preocupación, pues
de seguro los negociadores de todos los países desarrollados no sólo
piensan lo mismo, sino que actúan en concordancia.
Valga esta reflexión para reiterar nuestro reconocimiento al Congreso de
la República por su invaluable aporte legislativo y en materia de control
político a la defensa del trabajo rural, y a la guarda de los criterios
anteriormente expuestos. En particular, hay que subrayar la adopción en el
texto de la ley del Plan de Desarrollo del artículo que define con
precisión meridiana el curso a seguir en las negociaciones internacionales
de comercio agrícola, en los siguientes términos:
“Todos los productos agrícolas procedentes del exterior, que hayan sido
objeto de ayudas internas a la producción o subsidios a la exportación o
políticas monetarias o económicas con impacto de distorsión en los
precios, generan competencia desleal a la producción nacional al ingresar
al país. Por estas razones Colombia establecerá un tratamiento especial
según el caso, incluyendo políticas arancelarias para aquellos productos
en los cuales las distorsiones externas perjudiquen a los productores
nacionales en detrimento de su ingreso y del empleo nacional. Este
tratamiento cobra especial trascendencia cuando los afectados son las
poblaciones campesinas del país. La verificación de la presencia de las
ayudas internas o subsidios en los productos a importar, o políticas
monetarias o económicas distorsivas las determinará el Gobierno Nacional,
e invitará a la discusión al gremio de la producción al que pertenezca el
producto en cuestión.”
Dentro de tal ámbito de principios, no podría haber una mejor oportunidad
que esta para citar al Jefe del Estado, quien, durante la celebración
televisada de la Tertulia sobre el Crecimiento del cinco de marzo del
presente año, se expresó en los siguientes términos:
“No hay que preocuparse solamente por los subsidios a las exportaciones,
sino por los subsidios a la producción que se traducen en precios
injustamente bajos. No se puede esperar que eso lo corrija un acuerdo de
la OMC, hay que buscar cláusulas que permitan correctivos en los acuerdos
bilaterales. Hay que tener esas cláusulas de contingencia para enfrentar
dificultades que sobrevengan después de cumplidos los períodos de
desgravación.”
“En Colombia una agricultura débil equivale a un terrorismo fuerte. Aquí
hay que impulsar plenamente la recuperación agrícola como una condición
esencial para poder derrotar la droga y el terrorismo.”
“En el proceso de construcción de consenso en el país, hay que mirar
también con muchísimo cuidado el tema regional, para que este acuerdo se
suscriba con la certeza de que va a beneficiar a la Nación como un todo.”
“Aspiramos a que en la puerta de enseguida de donde se estén adelantando
las reuniones de negociación esté permanentemente una delegación del
Congreso, del sector privado, de los trabajadores, y que toda decisión
crucial que deba tomar el Gobierno en la mesa de negociación, sea
consultada con ellos.”
En estas materias, en efecto, resulta fundamental para la democracia y la
aceptación social del TLC tener en cuenta el papel que los voceros de las
distintas regiones de Colombia están llamados a desempeñar en su
discusión, ya que una cosa son la cifras globales sobre el crecimiento y
el comercio exterior, y otra la suerte de los pobladores de cada provincia
rural, pues sus posibilidades de reestructuración difieren sustancialmente
de una a otra, dada la aguda diversidad agroecológica del territorio. Por
ende, la expresión de las regiones también debe estar representada en el
denominado “cuarto de al lado” durante las negociaciones. Como ha dicho el
célebre escritor mexicano Carlos Fuentes, “no hay globalidad que valga si
no hay localidad que sirva.”
Finalmente, el pasado 18 de mayo, durante el acto de instalación formal
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, el Presidente Uribe
instruyó al equipo negociador del país en los siguientes términos:
“En nuestro medio, la fortaleza del sector agropecuario es la garantía de
la destrucción definitiva de las drogas ilícitas. En consecuencia, la
equidad con el sector agropecuario es un instrumento para derrotar el
terrorismo financiado por la droga."
“Invito a que en esta negociación incorporemos cláusulas innovativas
garantes de la equidad con el sector agropecuario. Que en lugar de diferir
estos temas a acuerdos futuros, todavía inciertos en el seno de la
Organización Mundial de Comercio, nuestro avance siente precedentes que
puedan ser adoptados en esta organización.”
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