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Bogotá, D.C., Junio de 2004

LA AGRICULTURA DE COLOMBIA EN EL TLC
Por Carlos Gustavo Cano
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural - Colombia

(1) DOHA

No debe caber duda sobre las bondades de un libre comercio genuina y totalmente libre. Los grandes ganadores serían los pueblos más pobres del orbe. Según el Banco Mundial, si se eliminaran la protección y los subsidios con los que los países opulentos mantienen su agricultura, cuyo costo en el 2002 se estima que fue de US $318.300 millones (seis veces más que el valor total de la ayuda externa en el planeta), hoy el valor de las exportaciones de las naciones pobres sería 24% más alto, y sus ingresos rurales superiores en US $60.000 millones anuales. Y hacia el año 2015, los ingresos globales serían superiores en la suma de US $500.000 millones, 60% de la cual estaría yendo hacia los países en desarrollo, sacando de esa manera a 144 millones de personas de la pobreza.

De otra parte, el International Food Policy Research Institute (IFPRI) ha estimado que en el caso de Colombia su balanza comercial agropecuaria neta, esto es exportaciones menos importaciones, sería más alta en US $743 millones, de los cuales la mitad provendría de la liberalización total y genuina del agro en Estados Unidos y el Canadá.

De ahí las expectativas tan positivas y el aire de coherencia y sindéresis que le generó al mundo entero la Declaración de Doha, en especial a los pueblos atrasados, llamada también por ese motivo la Ronda del Desarrollo, reunida en dicha ciudad en noviembre de 2001 por convocatoria de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Dicho documento fue firmado por los representantes de sus entonces 146 países miembro, quienes por consenso, que es como se tienen que adoptar sus decisiones, en su artículo 13 anunciaron que “...nos comprometemos a celebrar negociaciones encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las negociaciones...”

Sin embargo, el libre comercio agrícola suele ser como las estrellas. Apenas una buena guía, a la que nunca se le alcanza, así siempre se camine en su búsqueda. Por tanto, su funcionamiento en la práctica resulta en un ejercicio sin pausa de administración de mercados o, en otras palabras, de negociaciones.

En efecto, a pesar de que los aranceles de los países ricos han disminuido como resultado de las negociaciones internacionales de comercio celebradas durante los últimos 50 años, sus barreras no arancelarias se han incrementado, en tanto que se mantienen, y aún crecen, sus subvenciones internas y sus subsidios a las exportaciones.

Entre los casos recientes el más célebre lo constituye la Ley Agrícola de Estados Unidos de 2002, más conocida como el Farm Bill, que estableció subsidios de US $180.000 millones entre 2003 y 2009, superiores en no menos del 75% a los que estuvieron vigentes entre 1996 y 2002.

En virtud de dicho estatuto, el monto de los pagos directos (pagos fijos anuales por tonelada) a los cultivos de ciclo corto se elevó - en particular cereales, oleaginosas y algodón -.Se incluyeron por primera vez la soya y otras oleaginosas, y la protección al algodón se incrementó hasta superar la suma de US $3.500 millones por año.De otro lado, se extendió a las leguminosas, al maní y a otros bienes el programa de créditos de mercadeo (pagos por diferencia entre la tasa del crédito y precio local de mercado, cuando el primero es mayor que el segundo).Y, finalmente, se regresó al sistema de pagos anticíclicos – anteriormente denominados como deficiency payments -, cada vez que el “precio efectivo” que reciba el agricultor sea menor a un “precio objetivo”.

Luego, en el mes de septiembre del mismo año – 2002 -, como reacción a las medidas de los norteamericanos, los europeos también terminaron desconociendo el espíritu de la Declaración de Doha y la intención de sus propias autoridades, que finalmente tuvieron que ceder a la presión proteccionista de los ministros de Agricultura como respuesta al Farm Bill, rehusando el disciplinamiento de buena parte de las ayudas directas a sus agricultores en el que se habían comprometido.

A renglón seguido sobrevino un tercer golpe contra el contenido del esperanzador documento de Doha, que consistió en el incumplimiento de la meta que los norteamericanos y los europeos se habían fijado sobre la determinación de las denominadas modalidades de la negociación, cuyo plazo venció, sin que se hubiera logrado avance alguno en esa dirección, el 31 de marzo del 2003.

(2) CANCÚN

Posteriormente llegó Cancún, un colapso anunciado, como bien podría deducirse de los antecedentes descritos.

Ya lo había anticipado el Grupo de Cairns - al cual ha pertenecido Colombia desde su creación -, en su declaración previa al inicio de la reunión, en el sentido de que no podría haber consenso a no ser que se fijaran fechas para la eliminación de todos los subsidios a las exportaciones, sustanciales reducciones de las ayudas que distorsionan el comercio, mejoramiento real en acceso a las exportaciones de los países pobres, y Tratamiento Especial y Diferenciado para los mismos. Y, además, el compromiso explícito de que el mayor peso de las reformas tendría que recaer sobre los países desarrollados, que son los principales responsables de las distorsiones, esto es the sinners - o los pecadores -, según el término empleado por el mismo negociador norteamericano.

En verdad, después de tan graves y desafortunados traspiés, los desafíos del certamen de Cancún, por decir lo menos, eran formidables. No obstante, ni los augurios, ni la naturaleza de la cita, ni los términos bajo los cuales comenzó, permitían esperar que en semejante certamen llegaran a satisfacerse plenamente y de una vez todos los ideales de Doha.

De un lado, porque no se trataba ni del punto de partida, ni de la conclusión de las negociaciones. Y, del otro, por la inocuidad de los términos del proyecto inicial de declaración final elaborado conjuntamente por Estados Unidos y la Unión Europea - que a la postre quedó atrapado en el viejo juego mutuo del “tú primero que yo” en materia del ritmo y la intensidad del desmonte de los subsidios agrícolas.

Lo demás no fue otra cosa que una sucesión de amagues, como suele decirse en la jerga del fútbol, sin cesiones significativas de ninguna de las partes, y con episodios tan lamentables pero tan dicientes como el del algodón.

Ocurre que los 25.000 cultivadores de la fibra en Estados Unidos, cuya producción anual a precios internacionales ascendió a cerca de US $3.200 millones en 2003, recibieron como ayuda interna directa establecida por su Farm Bill una suma aún superior, según ya se mencionó, lo cual les permitió exportar a precios inferiores a la mitad de su costo de producción, sacando del mercado a naciones tan pobres y fundamentalmente dependientes de ese renglón como Burkina Faso, Benin, Chad y Mali. Y, por contera, a otras no tan rezagadas, pero con similar potencial competitivo, como la nuestra.

Pues bien, esos cuatro países africanos, con el apoyo y simpatía de medios de comunicación tan importantes como el New York Times, entre otros, lideraron en Cancún la causa de la eliminación o, al menos, la reducción sustancial de tales subvenciones, la cual se propuso como una prueba de fuego sobre la disposición real de las economías más prósperas para liberar el comercio internacional de bienes agrícolas.

La reacción del “facilitador” designado para el área agrícola, el Ministro de Agricultura de Singapur, un estado–ciudad que no tiene agricultura, quien comenzó diciendo que a su nación sí le convenían los subsidios de las demás a fin de poder de esa forma alimentarse más barato, consistió en sugerirles a dichos cuatro países que se transaran por un programa de reconversión tendiente a sustituir su algodón por otros productos en los cuales tuvieran “mejores ventajas competitivas”. Esto es, por rubros que no fueran de interés estratégico para la agricultura de los países desarrollados, y, por ende, no subsidiados, como frutas exóticas y hortalizas.

Semejante respuesta causó indignación y desencanto entre los presentes, por indicar que las cosas no cambiarían en Cancún, y que en el futuro seguiría siendo cierto que en el ámbito del comercio agrícola no basta con gozar de ventajas comparativas y ser eficientes para poder competir, sino que, además, resulta indispensable el concurso de las tesorerías, en particular en el cultivo de los llamados productos “sensibles”, entre los que se destacan, aparte del algodón, los cereales, la leche y sus derivados, el azúcar y las oleaginosas. Cabe recordar los niveles de los subsidios en Estados Unidos, según el último informe disponible de la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo (OECD), antes de contar con los notables incrementos establecidos por su ya mencionada Ley Agrícola del 2002. En efecto, las porciones que alcanzaron las transferencias de los contribuyentes y los consumidores pagadas a los agricultores norteamericanos dentro de sus ingresos brutos durante el año 2001, es decir los Equivalentes del Subsidio al Productor (ESP), fueron del 50.8% para leche, 48.4% para azúcar, 46.8% para arroz, 40.0% para trigo, 26.4% para maíz y 25.5% para oleaginosas.

Igualmente, los Coeficientes de Protección Nominal (CPN), es decir los cocientes de la relación entre los ingresos recibidos por los agricultores y los precios internacionales, fueron del 2.0 para leche, 1.9 para azúcar, 1.9 para arroz, 1.7 para trigo, 1.4 para maíz y 1.3 para oleaginosas. Tales subsidios, de los cuales las llamadas ayudas internas representan las dos terceras partes y las medidas de protección en frontera responden por el tercio restante, superaron el 30% del valor bruto de la producción agropecuaria de Estados Unidos entre los años 2000 y 2002.

Cabe señalar también algunos niveles de reducción de los precios de exportación con relación a sus reales costos de producción de ciertos productos en los Estados Unidos, o sea de dumping, por cuenta de los subsidios y en especial de la ayudas internas, según las estimaciones de los promedios observados durante el año 2002, por parte del Institute for Agricultural and Trade Policy: algodón 61%, trigo 43%, arroz 35%, soya 25% y maíz 13%.

A pesar de la desilusión general con los resultados de Cancún, su dividendo principal consistió en haber podido conocer con claridad las posiciones de los distintos países y regiones sobre la materia.

En el caso de Colombia, en la corta declaración de su delegación, leída por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo ante el Grupo de los 20, y por el suscrito ante el Grupo de Cairns, se dio a conocer la definición de la política del Gobierno, cuyos criterios centrales deberán orientar igualmente nuestras tareas tanto en el plano regional como en el bilateral, o sea en las negociaciones CAN – MERCOSUR que ya concluyeron, en las actuales discusiones tendientes a la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos cuyo proceso avanza, y en el TLC CAN – Unión Europea, que está pendiente de emprenderse. Por tratarse de un documento de particular relevancia como referente obligado para las negociaciones en curso, se deben subrayar sus puntos centrales:

(a) Un objetivo esencial de la política comercial de Colombia es el mantenimiento del nivel de ambición de la Declaración de Doha en cuanto a los tres pilares de las negociaciones internacionales, a saber: mejoras sustanciales en acceso a mercados, remoción de las subvenciones a las exportaciones, y reducciones sustanciales de las ayudas internas.

(b) Elemento crucial tiene que ser el reconocimiento del nexo entre los tres pilares. En otras palabras, la reducción de aranceles es necesaria pero no suficiente, pues su efecto se anularía si simultáneamente no hay logros sustantivos en los otros dos pilares.

(c) En consecuencia, Colombia reclama la eliminación de todas las ayudas que distorsionan el comercio, incluyendo las cajas ámbar y azul, y algunos pagos directos de la caja verde. La flexibilización que los países desarrollados están planteando en materia de ayudas internas no sólo mina el Mandato de Doha sino también los pocos alcances de la Ronda Uruguay.

(d) Hay que mantener de manera plena la Salvaguardia Especial Agrícola.

(e) En las negociaciones debe quedar incluido el Tratamiento Especial y Diferenciado para los países en desarrollo, en cuanto se refiere a los plazos de desgravación y a los montos de la misma.

¿Ahora qué sigue? Los reveses sufridos durante los últimos cuatro años por el sistema multilateral encarnado en la OMC - el lapso transcurrido entre las fallidas reuniones de Seattle y Cancún -, han provocado el surgimiento del bilateralismo como la opción más viable y apetecida por los países desarrollados, y, por tal razón, como una de las pocas esperanzas que les queda a los pobres de acceder a los mercados con mayor poder de compra. Estados Unidos tiene, entre los ya concluidos, en proceso efectivo de negociación, o próximos a iniciarse, más de treinta tratados bilaterales con países de América Latina, Asia, el Medio Oriente y África. En el caso de nuestro hemisferio, los únicos que por complicaciones de orden político se podrían quedar por fuera, al menos en el corto plazo, serían Cuba y Venezuela.

(3) ALCA

En este escenario, el Gobierno, dentro del marco de los principios constitucionales de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional, y de las disposiciones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, viene avanzando de manera simultánea en la creación del ALCA, y en el TLC con Estados Unidos. En cuanto al sector agropecuario se refiere, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como su legítimo representante, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, que conduce la política exterior del país, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que lleva la vocería oficial de las políticas adoptadas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, ha venido velando - y seguirá haciéndolo -, como le corresponde y bajo las instrucciones del Presidente de la República, por la fiel observancia de dichos principios y criterios.

En cuanto al ALCA se refiere, se trata de un proyecto - originalmente ambicioso -, de integración hemisférica, que sigue los pasos de tratados comerciales de segunda generación, y que incluye nominalmente liberalización de los bienes industriales, agricultura, propiedad intelectual, inversiones, solución de diferencias, etc. Sin embargo, el tema central, al igual que en la OMC, es la agricultura.

En esta área, todo indica que, pese al aparente estancamiento que se registra, la negociación girará, en su fase final, casi exclusivamente en torno a los temas de acceso a mercados, habida cuenta de que los subsidios agrícolas domésticos de los norteamericanos serán tratados únicamente en un marco multilateral como la OMC.

Semejante escenario va en contravía de los mandatos anteriores de los países miembros del ALCA, y, en la práctica, ha dejado en el vacío el contenido y el sentido de sus respectivas cláusulas de condicionalidad. Aparte de que, tal como lo establecimos a nombre del Gobierno de Colombia en la declaración ya citada en Cancún, el acceso efectivo a los mercados más prósperos siempre estará en función de los progresos que sus respectivas autoridades de comercio logren en materia de los otros dos pilares, vale decir la remoción de las subvenciones a las exportaciones y la supresión o, por lo menos, la reducción sustancial de los subsidios internos. Un ALCA bajo tales circunstancias no será más que un ejercicio liviano o light, por no decir inocuo, a la luz de nuestros intereses nacionales, como en efecto se comprobó en la reunión de Miami el año anterior.

Así las cosas, resulta indispensable mantener medidas de protección en frontera equivalentes que anulen o reduzcan a su mínima expresión la volatilidad y el efecto distorsionante sobre los precios internacionales de las ayudas internas, en tanto éstas subsistan.

El Sistema Andino de Franjas de Precios ha cumplido a cabalidad con este objetivo. Además, no ha sido demandado ni cuestionado en los términos que dictan las normas vigentes, y por tanto goza de legitimidad ante la OMC. Pero, como suele ocurrir con los mecanismos de política agropecuaria que se mantienen durante períodos largos, resulta perentorio ponerlo a tono con las necesidades nacionales de cara a las realidades globales del momento. A tal efecto, el Ministerio de Agricultura viene desarrollando un ambicioso ejercicio de revisión del ámbito de aplicación de ese sistema, con miras a conservar su función fundamental, así sea bajo modalidades diferentes. De lo contrario, los grandes perdedores serían los habitantes más pobres de Colombia, que se hallan concentrados en las áreas rurales.

Cabe anotar en este punto que, según un estudio del Departamento Nacional de Planeación realizado el año pasado, la tasa de protección efectiva del sector primario de la economía - o sea el porcentaje en el que un arancel nominal incrementa el valor agregado de una actividad por encima de su nivel de libre comercio -, es, al lado de la minería y las sustancias químicas, la más baja de toda la economía nacional, con un nivel de apenas el 8.75%, en contraste con el sector manufacturero de alimentos (41.23%), el sector textil y de confecciones (37.54%), la industria maderera (34.62%), y maquinaria y equipo (33.84%).

(4) CAN - MERCOSUR

Por otro lado, las negociaciones entre la CAN y el MERCOSUR culminaron satisfactoriamente en un acuerdo básico, en virtud del compromiso asumido por los mandatarios de la subregión durante la Cumbre Presidencial Andina celebrada en Quirama.

La instrucción impartida por los mandatarios a sus respectivas autoridades de comercio exterior consistió en moverse dentro de un marco político de integración, admitiendo la posibilidad de distintos grados de profundidad y ritmo de acuerdo con lo que le conviniera y decidiera cada uno de los cinco países en conjunto con la contraparte del sur del hemisferio.

Sin embargo, al igual que ocurre con los agricultores colombianos frente a Estados Unidos por razón de sus subsidios a los suyos, a no pocos empresarios un tratado con el MERCOSUR también les suscitaba algunos temores, en especial a los de las industrias livianas, en las cuales Brasil es mucho más competitivo, lo mismo que a algunos sectores y cadenas agroindustriales, principalmente las de la leche y la carne y sus derivados, el azúcar, la avicultura y las oleaginosas, entre otras, debido a su alta competitividad y a sus grandes economías de escala que se desprenden de su mayor tamaño y sus adelantos tecnológicos.

Sobre el particular, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia lideró con éxito la posición negociadora del país, que a la postre se impuso, basada en los siguientes cinco ejes:

(a) Preservación del sistema de estabilización de precios, concretamente de las franjas, accediendo a desgravar solamente el componente fijo del arancel resultante de las mismas.

(b) Cláusula de salvaguardia de precio y cantidad para listas específicas de productos. Dicha salvaguardia no estará supeditada a la comprobación previa de daño, y sus disparadores de volumen y precio la harán automática. Y su vigencia será indefinida, al menos mientras subsista la incertidumbre sobre la eliminación multilateral de los subsidios internos distorsionantes del comercio, y sobre la estabilidad cambiaria.

(c) Eliminación de las subvenciones a las exportaciones, incluyendo un acuerdo sobre las disciplinas con que se deberán manejar los créditos y sus garantías y seguros, en especial en los casos de Brasil y Argentina.

(d) Plazos de desgravación no inferiores a 15 años para los productos sensibles.

(e) Posibilidad de restringir la aplicación del acuerdo a determinados productos - esto es lo que se conoce como su “encapsulamiento” -, de manera similar a la forma como se pactó en la cláusula para la desgravación del azúcar en el TLC entre Chile y Estados Unidos.

Ahora bien, hay que tener claro que el tratado con el MERCOSUR va más allá de lo estrictamente comercial entre dicha región y nuestra economía, como quiera que su contenido y alcance serán otro referente obligado, al igual que nuestra declaración ante el Grupo de Cairns y el G-20, para las demás negociaciones que emprenda el país y, en especial, para el caso de las que hemos empezado con Estados Unidos. Por tanto, urge ser muy cuidadosos en el campo de las concesiones y las demandas. Así las cosas, es indudable que el tratado CAN - MERCOSUR podrá fortalecer nuestra posición ante el TLC con Estados Unidos.

(5) TLC

Dentro de este orden de ideas, el Gobierno le concede particular importancia y prioridad al TLC con Estados Unidos. Por un lado, las cinco naciones que conforman el Mercado Común Centro Americano y la República Dominicana ya culminaron y suscribieron sus respectivas negociaciones. De otra parte, Chile y México pertenecen al grupo de países que también cuentan con su TLC. Y se estima que otras treinta naciones del orbe se encuentran en ese camino, aparte de nuestros vecinos del Ecuador y Perú, que las iniciaron simultáneamente y en la misma mesa con nosotros.

Así las cosas, si Colombia se hubiera marginado de las negociaciones bilaterales con Estados Unidos, la desviación de comercio que se habría generado estaría jugando fuertemente en contra nuestra, lo cual, sumado a la terminación de las preferencias del ATPDEA a finales de 2006, nos demuestra a las claras la inmensa relevancia de esta negociación.

Por su parte, el Gobierno de Estados Unidos ha insistido en que las negociaciones con Colombia tengan como guía el tratado suscrito con Chile. Sobre el particular, no tenemos objeción alguna, siempre y cuando se reconozca, como en efecto el representante comercial norteamericano lo ha admitido, la sensibilidad y la especificidad de la agricultura colombiana y sus sustanciales diferencias frente a la chilena.

En primer término, la agricultura chilena es mucho más pequeña que la nuestra, tanto en términos absolutos como relativos dentro del PIB; su composición está determinada por condiciones agroecológicas propias de las zonas templadas; y, con relación a la norteamericana, es de contra - estación y, por tanto, complementaria.

En segundo lugar, hay que tener en consideración la etiología rural del conflicto social que padece Colombia, y la estrecha conexión existente entre la suerte de nuestra agricultura y el terrorismo. En efecto, como ha sostenido el Presidente Uribe, en Colombia cada vez que se debilita la agricultura lícita, se fortalecen los cultivos de uso ilícito y los grupos violentos que derivan su financiamiento de la expansión de sus siembras y de su tráfico. Luego un eje fundamental de la lucha contra el terrorismo lo constituye la defensa del trabajo rural.

También debemos examinar minuciosamente la experiencia de México durante los diez años que lleva de vigencia su vinculación al Área de Libre Comercio de Norteamérica o NAFTA, su sigla en inglés, en particular su impacto sobre la dispar distribución de la riqueza y el creciente desequilibrio entre las regiones, a fin de identificar y adoptar oportunamente las medidas más apropiadas que minimicen los costos y maximicen los beneficios sociales en esas materias. Lo mismo que en lo tocante al diseño y puesta en marcha de su política agrícola, supuestamente orientada a fomentar el sector, promover el incremento sostenido de su productividad, propiciar su reconversión, e impulsar, si fuere del caso, el reemplazo de sus fuentes tradicionales de empleo rural.

Sin embargo, nada de esto realmente ocurrió en México. Durante la última década, el Gobierno Federal disminuyó en un 65% el presupuesto para el campo, medido en términos reales. En efecto, como proporción del gasto programable, el presupuesto de inversión se redujo del 8.8% en 1994 a 3.5% en el 2002. Visto de otra manera, la reducción de la inversión en el sector agropecuario pasó del 1.5% como proporción del PIB al 0.6% en ese período.

Así las cosas, el ajuste del campo mexicano no se dirigió hacia la reconversión, ni siquiera a su modernización, sino hacia la implementación de medidas transitorias para tratar de mitigar las negativas consecuencias sociales del NAFTA. Para ello se creó el programa conocido como PROCAMPO en 1994, con una vida útil igual a la del período de transición contemplado en el NAFTA, hasta finales del 2008. Aún así, si bien PROCAMPO se ideó como un mecanismo redistributivo para favorecer o compensar transitoriamente a los perdedores en el proceso, los elevados y crecientes índices de pobreza y desigualdad en las áreas rurales, a pesar de algunos signos macroeconómicos favorables, demuestran sus fallas en ese frente.

Estos resultados representan valiosísimas enseñanzas que la sociedad colombiana debe asimilar, a fin de evitar su repetición en nuestro propio patio. No podemos esperar a que pasen diez años de la firma del TLC con Estados Unidos para llegar al año 2014 y manifestar, como lo hiciera antes de la cita de Cancún Javier Usabiaga, Secretario de Agricultura de México, que el NAFTA “estuvo mal negociado”.

Hay que tener en cuenta, además, que, en el Tratado con Estados Unidos, el principio de integralidad, plasmado en la cláusula de condicionalidad que consignó Colombia ante el ALCA en febrero del año anterior, no será posible aplicarlo en los términos en que ésta quedó redactada. En efecto, de los tres pilares de las negociaciones de libre comercio – el libre acceso a los mercados, la eliminación de los subsidios a las exportaciones, y la supresión de las ayudas internas a los agricultores -, sólo con respecto a los dos primeros podrán alcanzarse acuerdos.

Adicionalmente, dadas las peculiares características del agro nacional, su conflicto social y el flagelo de las drogas, el período de transición que se pacte deberá ser más prolongado que el acordado con Chile, que fue de doce años, y aún que el de México en NAFTA, que fue de quince. Y, de otro lado, el monto y el ritmo del eventual desmonte de sus medidas de protección en frontera, deberá ser aún más reducidos que bajo las condiciones de un Tratamiento Especial y Diferenciado de tipo convencional. En otras palabras, se trata de lo que con toda propiedad hemos llamado una “salvaguardia de paz”.

(6) FÓRMULA DE SALVAMENTO

Aparte de dicha salvaguardia, Colombia buscará otra cláusula mediante la cual Estados Unidos se comprometa a eliminar en la OMC – o, si fuere del caso, en otro escenario multilateral equivalente -, sus ayudas internas, antes de que finalice el período de transición que pactemos. Pues, como se explicó, ni su eliminación, ni siquiera su reducción, harán parte de la agenda de las negociaciones dentro del marco del TLC, limitándose sus discusiones únicamente a los otros dos pilares, esto es acceso a mercados y subsidios a las exportaciones. Y si al término de ese lapso no se hubiere alcanzado aún la supresión de sus ayudas internas en el ámbito de la OMC, que representan las dos terceras partes del total de sus subsidios a sus agricultores – que a su vez superan la tercera parte del valor bruto de la producción agropecuaria norteamericana -, Colombia requeriría aplicar una “fórmula de salvamento” materializada en mecanismos de estabilización de precios iguales, similares o equivalentes al actual sistema de franjas, derechos antidumping automáticos, derechos compensatorios, aranceles específicos, contingentes arancelarios, cláusulas automáticas de salvaguardia especial, o combinaciones de tales instrumentos, que operarían tanto durante como después del lapso aludido en caso de que las importaciones de Estados Unidos continuaren llegando con precios por debajo de sus reales costos de producción, efecto directo de tales ayudas internas, y en volúmenes que amenazaren o pudieren causar grave daño a la producción y el empleo rural nacional. No puede ser que cerremos la caja fuerte y arrojemos la llave al mar.

Ahora bien, en torno de la discusión acerca de la condición distorsionante de los subsidios o ayudas internas, todas aquellas que estén dirigidas a sostener o favorecer la producción de renglones transables internacionalmente, sin duda lo son. Pues, como bien lo ilustra el caso del algodón, tales subvenciones, que superan, como ya se dijo, los US $3.500 millones anuales, les han permitido a sus productores colocar la fibra en los mercados externos muy por debajo de sus reales costos, como si fueran subsidios puros a las exportaciones. O, similarmente, cuando se trate de renglones importables, les ofrecen la oportunidad de neutralizar o anular la fuerza competitiva de los cultivadores más eficientes del exterior, como sucede por ejemplo con las subvenciones domésticas a las oleaginosas, especialmente soya, US $4.352 millones, que impiden la entrada del aceite de palma aún sin aranceles, o las especiales para la elaboración de alcohol carburante a partir del maíz, US $1.400 millones adicionales a las generales de US $8.300 millones para los cultivadores del cereal, que contrarrestan la competitividad del producido a base de caña.

En contraste, existen unas cuantas ayudas que no distorsionan los precios internacionales, como por ejemplo, en nuestro propio país, las comprendidas en el programa de guardabosques, financiado con recursos de la cooperación internacional, orientado a compensar a los campesinos que se hayan comprometido a dejar los cultivos de uso ilícito y, en cambio, a cuidar la regeneración de la selva destruida por la expansión de aquellos.

En cuanto a los subsidios a las exportaciones destinadas específicamente a Colombia, Estados Unidos deberá eliminarlos en su totalidad, dando por tanto término final a la aplicación del Export Enhancement Program, del Dairy Export Incentive Program, del Market Promotion Program, del Export Credit Garantee Program y del Foreign Sales Corporation Program. Y, a cambio, deberá disciplinar los créditos para financiar las exportaciones a nuestro país únicamente mediante la aplicación de tasas de interés y plazos corrientes de mercado.

(7) NUESTRAS DEMANDAS DE ACCESO

De otra parte, en materia de acceso de nuestra agricultura al mercado norteamericano, Colombia seguirá un tratamiento rigurosamente recíproco. En tal sentido, ha presentado, al igual que lo hecho a su vez Estados Unidos ante nosotros, sus principales intereses, materializados en un conjunto de demandas mínimas, aparte de la racionalización de las normas de origen y la eliminación del escalamiento arancelario que discrimina contra los procesos de agregación de valor. A manera de ilustración, cabe señalar los siguientes ejemplos:

APTDEA: Conversión de la totalidad de las preferencias temporales concedidas a Colombia en un tratamiento estable y permanente, sin sujeción a condicionamientos discrecionales o periódicos, como ha ocurrido hasta el presente.

AZÚCAR: Aumento de la cuota anual de 25.000 toneladas - que representa menos de una centésima parte de la producción nacional - , a un volumen resultante del promedio de las cuotas dejadas de utilizar por los demás países beneficiarios durante los últimos años. Y, tras incrementos adicionales, la liberación total, sin aranceles ni cuotas, en breve término. El libre acceso para el azúcar resulta esencial no sólo para salvar esa industria tan competitiva y a los mil seiscientos cañicultores que la abastecen, sino fundamentalmente para sacar de la miseria a los 350.000 compatriotas que viven de la producción de panela, la agroindustria más importante de los pobres rurales de la Nación, afectada en materia en extremo grave por la competencia desleal que se origina en el derretimiento de aquella cada vez que sus precios se deprimen, como sucede en la actualidad.

BIOETANOL: Eliminación del arancel y de los impuestos adicionales para los alcoholes etílicos o mezclas que los contengan, y que se destinen a uso como combustible, o para producir mezclas con gasolina a fin de ser usadas como combustible; así como para los licores hechos a base de alcoholes etílicos obtenidos de fuentes de biomasa, como los rones elaborados a base de caña.

BIODIESEL: Similar al caso del bioetanol, libre acceso para diesel de origen de biomasa o para mezclas que lo contengan – de interés para Colombia más concretamente el proveniente del aceite de palma -, con destino a uso como combustible, o para producir mezclas con diesel de origen fósil a fin de ser usadas como combustible.

CARNE DE BOVINO, LECHE Y DERIVADOS LÁCTEOS: Adopción del principio de regionalización de las zonas libres de aftosa con vacunación, así como de otras enfermedades, de suerte que mediante la fijación de una cuota significativa con incremento gradual y sin aranceles a lo largo del período de transición hasta su liberación total, Colombia pueda comenzar a efectuar sus exportaciones de carne y leche al mercado norteamericano, previo el diligenciamiento de los protocolos sanitarios y la acreditación de los frigoríficos y las plantas de pulverización por parte de las autoridades norteamericanas. Igualmente, supresión de la prohibición de las importaciones de productos de carne no cocidos, como los jamones y las salchichas. Sobre el diligenciamiento de los mencionados protocolos, hemos comenzado a trabajar dentro del marco del Comité Consultivo sobre Agricultura (CCA), que el 21 de abril de 2003 conformamos con la señora Secretaria de Agricultura de Estados Unidos.

FRUTAS TROPICALES, SUS PULPAS Y JUGOS, Y DEMÁS PREPARADOS: Resolución favorable y expedita de las solicitudes pendientes de aprobación fitosanitaria para las frutas tropicales y sus productos derivados provenientes de Colombia. Ya se impartió la aprobación para uchuva, pitahaya y lulo en fresco. Están pendientes el tomate de árbol, el tomate de mesa, la papaya hawaiana, la guanábana, la granadilla, la guayaba y la curaba en fresco, entre otras. Se deberá extender el acceso a las pulpas, jugos y demás productos elaborados que se deriven de dichas frutas.

RECURSOS MARINOS, ACUICULTURA Y PESCA ORNAMENTAL: Flexibilización de las normas ambientales y eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias para productos clave de nuestro potencial de pesca en el mar, como el atún y el camarón. Así mismo, apertura y liberación del mercado norteamericano para productos de la acuicultura marina y continental, específicamente para especies producidas mediante tecnologías de crianza en cautiverio, y de la pesca ornamental.

HORTALIZAS FRESCAS Y PREPARADAS, PLANTAS MEDICINALES Y SUS DERIVADOS, Y PLANTAS VIVAS: Flexibilización de las normas cuarentenarias y eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias para las importaciones. Igualmente, agilización de las inspecciones de plantas y flores frescas en Miami y demás puertos, cuyas demoras debidas a la rigidez para establecer más de un turno y cuyos excesivos costos por horas extras y otros conceptos, se han constituido en una formidable barrera al comercio en el caso de las flores colombianas.

(8) FONDO DE RECONVERSIÓN

De otra parte, no se debe olvidar que la tecnología contemporánea, y más específicamente la ingeniería genética, tiene el poder de modificar o sustituir las ventajas comparativas de la agricultura, venciendo muchas de las limitaciones de la naturaleza, como hoy ocurre con los organismos genéticamente modificados, por ejemplo. Hay que darle, pues, una oportunidad a la biotecnología, y a la habilidad de la Nación y de sus empresarios del campo para adoptarla y convertirla en palanca de modernización o reconversión, según el caso.

Por ende, para Colombia un capítulo esencial del TLC tiene que ser la constitución de un fondo para la modernización y reconversión tecnológica de la agricultura, a fin de financiar la transferencia y adopción de los más avanzados progresos de las ciencias y la biotecnología - cuya principal función económica es la transformación de las ventajas competitivas -, y la capacitación y readaptación de capital humano a niveles de doctorado y post-doctorado.

No se puede admitir que merced a unos cuantos estudios teóricos, de naturaleza estática o fotográfica, se les expida el acta de defunción a los renglones más distorsionados por los subsidios internacionales, sin los cuales la dirección de los flujos de su comercio externo podría alterarse de forma muy significativa e, incluso, llegar a invertirse.

Dicho fondo deberá contar con importantes recursos no reembolsables provenientes de la cooperación internacional, como recibió Colombia durante la revolución verde, entre mediados de la década de los años 60 y mediados de la de los 70, cuyo monto de la porción no reembolsable de la cooperación norteamericana hemos estimado que ascendió, a valor presente, a US $847 millones.

Así mismo, el fomento y regulación de la industria de agroquímicos genéricos, y la conservación de los actuales plazos de exclusividad de datos de prueba, constituyen pieza fundamental de la política sectorial de cara al Tratado, tal como lo tiene establecido la actual legislación colombiana.

La justificación del fondo reside en que la agricultura colombiana no solamente se deberá preparar o reconvertir para afrontar en mejores condiciones la mayor competencia externa, sino, además, en la perentoria necesidad de fortalecer la agricultura lícita y contribuir al desmonte de las actividades ilícitas como el narcotráfico y el terrorismo que de ahí se desprende y nutre.

Esto todavía más en razón de que en 2006 culminarán las preferencias del ATPDEA, y que este tipo de cooperación vendría a sustituir el compromiso estadounidense en la lucha internacional contra el narcotráfico y el terrorismo, lucha en la cual Colombia ha sido abanderada. Se trataría de una nueva modalidad o fase del Plan Colombia para la modernización y reconversión biotecnológica del agro, complemento esencial del programa de Gobierno Manejo Social del Campo.

Análoga consideración cabe hacer en el frente de la adecuación de tierras - es decir inversiones públicas, mixtas y privadas en irrigación, control de inundaciones y drenajes -. De las ciento catorce millones de hectáreas que ocupa su territorio continental, Colombia posee un área técnicamente apta para irrigación con propósitos agrícolas de no más de ocho millones, de la cual apenas una décima parte se encuentra efectivamente aprovechada. Y no es dable pensar en la reconversión de la agricultura, ni en la ampliación y acondicionamiento competitivo de su capacidad de absorción parcial de las familias desplazadas por la violencia y la erradicación de los cultivos de uso ilícito, además de los desmovilizados que provengan de los procesos de paz y de quienes eventualmente se vean forzados a abandonar modalidades tradicionales de la producción primaria como resultado del TLC, sin el uso del recurso hídrico al servicio de su modernización y competitividad.

(9) PROPIEDAD INTELECTUAL

Adicionalmente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural está y seguirá atento a velar en las negociaciones internacionales de comercio agrícola por la observancia del marco de referencia establecido en el Acuerdo de Propiedad Intelectual – denominado en inglés TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) -, adoptado en la OMC en 1994, y recogido posteriormente por la normativa andina.

Dentro de este orden de ideas, el Gobierno comparte el objetivo central del Acuerdo TRIPS en la OMC y de las Decisiones correspondientes de la Comunidad Andina, en el sentido de que la protección y la observancia de los derechos de propiedad intelectual deberán contribuir a la promoción y transferencia de tecnología, en “beneficio recíproco de los productores y de los usuarios de los conocimientos tecnológicos, de modo que se beneficie el bienestar social y económico.”

No obstante, en el caso particular de la biotecnología, el aspecto más preocupante es el creciente poder oligopólico sobre la producción de alimentos en el planeta, gracias a los sistemas de patentamiento y a los regímenes de propiedad intelectual que están convirtiendo a unos pocos conglomerados en dueños de organismos vivos esenciales para la nutrición humana, incluyendo componentes provenientes de plantas tradicionales de las naciones en desarrollo.

En consecuencia, es preciso revisar dichas legislaciones, comenzando por el Acuerdo TRIPS, muy especialmente en lo que se refiere al patentamiento de organismos vivos y a la apropiación de productos naturales tradicionalmente cultivados por las comunidades autóctonas de nuestras naciones.

Lo indicado es encontrar fórmulas que permitan establecer un balance adecuado entre los incentivos necesarios para la innovación tecnológica por parte de las compañías transnacionales y demás agentes privados - la necesaria y razonable protección de sus inversiones en conocimiento -, y el acceso a la misma y su adopción por parte de los pueblos más pobres.

Así mismo, el Gobierno velará por la guarda de nuestros derechos sobre los recursos genéticos y la biodiversidad del territorio, invocando principios como el profit-sharing (o participación en los beneficios) entre las comunidades nativas y los inversionistas foráneos en el uso de los recursos biológicos que aquellas han utilizado y mejorado mediante selección natural desde tiempos inmemoriales, a fin de estimular su aprovechamiento racional y responsable desde los ángulos científico, ambiental y social, y así evitar que el fenómeno de la biopiratería se enseñoree en nuestras regiones de la Orinoquía, la Amazonía y el Chocó, entre otras.

Por tanto, Colombia, en su doble condición de suscriptor del Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), y miembro del Grupo de Naciones Mega-Biodiversas, mantiene sus principios sobre profit-sharing, control de la biopiratería, y dominio público de patentes vencidas. En consecuencia, también comparte el criterio de que el Consentimiento Informado Previo del país de origen de los recursos biológicos empleados y de las comunidades locales respectivas tiene que ser un requisito de todo patentamiento en el campo de la biotecnología. Y sigue las disposiciones del Convenio de París en cuanto a caducidad de patentes por falta de explotación o de información sobre el origen de los recursos biológicos reivindicados en los productos patentados. Y, así mismo, sostiene la necesidad de diferenciar entre lo que son meros descubrimientos, que no deben ser objeto de patentes, e invenciones genuinas, que sí lo podrían ser.

(10) CONCLUSIÓN

En suma, en esencia de lo que trata toda negociación es de ceder parte del mercado interno a cambio de ganar parte del externo. Y la evaluación adecuada de sus resultados para el país se tiene que desprender fundamentalmente de la creación de nuevos empleos bien remunerados y estables, y de su impacto sobre la distribución de la riqueza y el equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales, más que de las cifras globales sobre crecimiento escueto del producto nacional y las exportaciones. Luego no se trata solamente de una simple suma aritmética, ni de un mero examen de tipo econométrico, sino también, y en grado superlativo, de un asunto del más alto contenido de justicia social.

El peor de los mundos sería perder el mercado interno sin obtener nada del externo, lo cual bien podría acontecer si no tenemos claro y presente el interés nacional. Al fin y al cabo, como lo señala una vieja edición del diccionario de la Real Academia, negociar es “cambiar géneros o mercancías para aumentar el caudal…sacar de un asunto el provecho que se pueda, sin otra mira que el interés propio”. Esto no debe causar preocupación, pues de seguro los negociadores de todos los países desarrollados no sólo piensan lo mismo, sino que actúan en concordancia.

Valga esta reflexión para reiterar nuestro reconocimiento al Congreso de la República por su invaluable aporte legislativo y en materia de control político a la defensa del trabajo rural, y a la guarda de los criterios anteriormente expuestos. En particular, hay que subrayar la adopción en el texto de la ley del Plan de Desarrollo del artículo que define con precisión meridiana el curso a seguir en las negociaciones internacionales de comercio agrícola, en los siguientes términos:

“Todos los productos agrícolas procedentes del exterior, que hayan sido objeto de ayudas internas a la producción o subsidios a la exportación o políticas monetarias o económicas con impacto de distorsión en los precios, generan competencia desleal a la producción nacional al ingresar al país. Por estas razones Colombia establecerá un tratamiento especial según el caso, incluyendo políticas arancelarias para aquellos productos en los cuales las distorsiones externas perjudiquen a los productores nacionales en detrimento de su ingreso y del empleo nacional. Este tratamiento cobra especial trascendencia cuando los afectados son las poblaciones campesinas del país. La verificación de la presencia de las ayudas internas o subsidios en los productos a importar, o políticas monetarias o económicas distorsivas las determinará el Gobierno Nacional, e invitará a la discusión al gremio de la producción al que pertenezca el producto en cuestión.”

Dentro de tal ámbito de principios, no podría haber una mejor oportunidad que esta para citar al Jefe del Estado, quien, durante la celebración televisada de la Tertulia sobre el Crecimiento del cinco de marzo del presente año, se expresó en los siguientes términos:

“No hay que preocuparse solamente por los subsidios a las exportaciones, sino por los subsidios a la producción que se traducen en precios injustamente bajos. No se puede esperar que eso lo corrija un acuerdo de la OMC, hay que buscar cláusulas que permitan correctivos en los acuerdos bilaterales. Hay que tener esas cláusulas de contingencia para enfrentar dificultades que sobrevengan después de cumplidos los períodos de desgravación.”

“En Colombia una agricultura débil equivale a un terrorismo fuerte. Aquí hay que impulsar plenamente la recuperación agrícola como una condición esencial para poder derrotar la droga y el terrorismo.”

“En el proceso de construcción de consenso en el país, hay que mirar también con muchísimo cuidado el tema regional, para que este acuerdo se suscriba con la certeza de que va a beneficiar a la Nación como un todo.”

“Aspiramos a que en la puerta de enseguida de donde se estén adelantando las reuniones de negociación esté permanentemente una delegación del Congreso, del sector privado, de los trabajadores, y que toda decisión crucial que deba tomar el Gobierno en la mesa de negociación, sea consultada con ellos.”

En estas materias, en efecto, resulta fundamental para la democracia y la aceptación social del TLC tener en cuenta el papel que los voceros de las distintas regiones de Colombia están llamados a desempeñar en su discusión, ya que una cosa son la cifras globales sobre el crecimiento y el comercio exterior, y otra la suerte de los pobladores de cada provincia rural, pues sus posibilidades de reestructuración difieren sustancialmente de una a otra, dada la aguda diversidad agroecológica del territorio. Por ende, la expresión de las regiones también debe estar representada en el denominado “cuarto de al lado” durante las negociaciones. Como ha dicho el célebre escritor mexicano Carlos Fuentes, “no hay globalidad que valga si no hay localidad que sirva.”

Finalmente, el pasado 18 de mayo, durante el acto de instalación formal del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, el Presidente Uribe instruyó al equipo negociador del país en los siguientes términos:

“En nuestro medio, la fortaleza del sector agropecuario es la garantía de la destrucción definitiva de las drogas ilícitas. En consecuencia, la equidad con el sector agropecuario es un instrumento para derrotar el terrorismo financiado por la droga."

“Invito a que en esta negociación incorporemos cláusulas innovativas garantes de la equidad con el sector agropecuario. Que en lugar de diferir estos temas a acuerdos futuros, todavía inciertos en el seno de la Organización Mundial de Comercio, nuestro avance siente precedentes que puedan ser adoptados en esta organización.”
 

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Este espacio es un ejercicio académico de estudiantes de la Universidad Sergio Arboleda en Bogotá Colombia. Es una recopilación histórica de noticias de prensa de importantes fuentes nacionales e internacionales. Respetamos profundamente los derechos de autor de las fuentes, por esa razón se establece el respectivo enlace al origen, y se citan sus autores.
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