Pedro F. Carmona Estanga*
La Contraloría General de la República ha hecho público el informe sobre los resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015.
Como es sabido, el destino de las regalías derivadas de las actividades del sector extractivo ha sido objeto de largos y frecuentes debates al nivel nacional, pues no ha conducido a impulsar el desarrollo de los departamentos productores de recursos naturales no renovables, con el agravante de que una parte no despreciable de los recursos se ha desviado hacia fines no productivos o de impacto, se ha manejado en forma ineficiente, o ha estado afectado por prácticas de corrupción o de malversación.
Según el informe comentado, en el período 2012- 2015 se distribuyeron $35,4 billones en regalías, de ellos en inversión ($23,6 billones), ahorro (FAE y FONPET, $10,2 billones) y funcionamiento del sistema ($1,6 billones). De este valor el Ministerio de Hacienda giró $28,9 billones, es decir que el 18% de los recursos de regalías permanecen en manos de la Nación, mostrando los problemas de eficiencia en la ejecución de los recursos que caracterizan al sistema. Siendo la inversión el componente central del sistema de regalías, la Contraloría destaca cómo de la pertinencia y buen uso de estos recursos depende que se generen entornos favorables al crecimiento y desarrollo regional, y que por tanto la lentitud en la ejecución no es una buena señal, en la medida en que persisten problemas relacionados con la aprobación de los proyectos y el cumplimiento de requisitos para su puesta en marcha.
Para la Contraloría, prevalecen problemas de dispersión y de pertinencia en el uso de los recursos. Las regalías, que no es otra cosa que el pago por el uso de los recursos naturales no renovables, deberían estar prioritariamente dirigidas al financiamiento de proyectos que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, y a avanzar en la superación de las brechas de exclusión y pobreza. En la recesiva coyuntura económica actual, las regalías deberían además cumplir una función anticíclica, de inversión en proyectos estratégicos, evitando que recursos fundamentales y limitados se desperdicien o dilapiden.
Las cifras manejadas por la Contraloría a diciembre de 2015, muestran que el número de proyectos aprobados llegó a cerca de diez mil, por un valor de $20,3 billones. Alrededor de 6.600 son proyectos de menos de mil millones de pesos, lo que revela que las dos terceras partes de las regalías están destinadas a proyectos de bajo impacto, sin contar el alto costo institucional que implica presentar, aprobar y ejecutar ese elevado número de proyectos, además que un gran número de ellos involucra a algunos municipios individuales, es decir sin proyección regional. Por ello, no obstante las modificaciones que se introdujeron al sistema mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 para mejorar la transparencia, la Contraloría sostiene que subsisten problemas en cuanto a la baja calidad de las obras, y que en materia de transparencia, más del 70% de la contratación por concurso se efectuó con un solo oferente, llevando a que sean aún comunes los proyectos calificados como “elefantes blancos”.
La caída de los precios tanto de los hidrocarburos como de minerales ha reducido sustancialmente el recaudo por regalías, alcanzando en 2015 $ 7,03 billones, contra $ 8,7 billones esperados. Y para el bienio 2015-2016, los ingresos se han estimado en $ 12,3 billones, es decir $ 5,17 billones menos que el presupuesto de 2014, con el agravante de que en los últimos meses se ha registrado una reducción de la producción petrolera, por debajo de los niveles estimados de 924.000 b/d, mientras que los precios no muestran recuperación, manteniéndose en alrededor de US$ 45 por barril, todo lo cual puede afectar aún más el recaudo por regalías.
Otro indicador de importancia recogido en el informe de la Contraloría, muestra que solo el 28,4% de los proyectos en el período 2012-2016 fue terminado en los plazos establecidos. El 59% de los recursos de inversión se dirige a proyectos agrupados bajo la categoría de desarrollo y competitividad, la mayoría en transporte (vías secundarias y terciarias) y ciencia y tecnología (ciencias agropecuarias; ambiente y biodiversidad; formación de alto nivel; cultura ciudadana en ciencia y tecnología; y programas de tecnología en salud). Para el resto de los recursos, se presenta una alta dispersión temática. Muestran las cifras del organismo que las regiones Caribe y Pacífico, que están entre las más pobres del país, estarían destinando proporcionalmente pocos recursos para proyectos relacionados con los sectores de educación, agua potable y saneamiento básico, salud, vivienda, entre otros, lo cual indica que no están atacando los problemas prioritarios de dichas comunidades, los cuales solo cubrirían el 34% y 27% respectivamente. Tampoco se identifica que los proyectos desarrollados con recursos de regalías estén teniendo un impacto regional o departamental, ya que representan tan solo el 4% del valor total en el Fondo de Desarrollo Regional (FDR).
Otro de los problemas identificados en el informe comentado es la atomización de los recursos, en proyectos pequeños de reducido impacto económico, social y regional. El indicador de atomización está determinado por el valor promedio de los proyectos. Los resultados de 2015 muestran que el valor promedio de los proyectos de los municipios fue de $834 millones, ligeramente superior a 2014, mientras que el promedio en el caso de proyectos en cabeza de los departamentos, descendió de $5.432 millones a $5.313 millones.
En cuanto al problema central del manejo de las regalías en el país, el cual motivó la última modificación del régimen, el uso indebido de recursos a través de prácticas clientelistas y de corrupción contribuyó a que la inversión –más de 42 billones entre 1999 y 2010- terminara en un alto porcentaje en obras inconclusas, innecesarias o de deficiente calidad, impidiendo que se tradujeran en beneficios para la población. De allí el mayor énfasis requerido en el control fiscal de las regalías, y si bien la inversión se realiza a través de proyectos, formulados y registrados en el DNP, la ejecución de los recursos presenta aún debilidades por factores de lentitud y especialmente porque en materia de contratación no se están observando los principios de la contratación pública y en particular el de selección objetiva de contratistas.
En conclusión, el informe de la Contraloría pone de relieve con fundamentos las principales debilidades que subsisten en el Sistema General de Regalías, con base en lo cual sería necesario adoptar urgentes correctivos tanto por parte del DNP como de los organismos regionales y municipales, para que recursos cada vez más escasos, y contraídos por la adversa coyuntura del sector petrolero, puedan cumplir con mayor eficacia y pulcritud los objetivos para los cuales han sido creados. No es simple coincidencia que Departamentos y Municipios en los cuales existe abundancia de recursos naturales no renovables presenten altos índices de pobreza o de atrasos en la infraestructura educativa, de comunicaciones, de servicios públicos y de proyectos destinados a impulsar la “siembra de los recursos minero-energéticos” hacia el logro de mejores condiciones de vida para la población, y de contribución a una diversificación productiva sostenible hacia el mediano y largo plazo.
*Director del Instituto de Hidrocarburos, Minas y Energía de la Universidad Sergio Arboleda.