Pedro F. Carmona Estanga

El tema de la Consulta Previa (CP) sigue constituyendo un tema de actualidad y de alta preocupación nacional, no solo para el sector extractivo sino también para los de infraestructura y turismo.

Las demoras que subsisten en los trámites relacionados con la CP, los intereses político-ideológicos que entran en juego, la trivialización frecuente de la CP o su distorsión en función de objetivos más económicos que de legítima defensa de los derechos de las comunidades étnicas –además de los vacíos reglamentarios que prevalecen en su aplicación– generan indudables problemas que afectan el desarrollo nacional y el interés de los inversionistas privados, nacionales y extranjeros.

El recurso, a veces excesivo, de la tutela por parte de grupos de interés, es serio y ha significado la paralización de no pocas obras, proyectos o actividades productivas. Es el caso de la orden dictada en fecha reciente por la Corte Constitucional, de suspensión de la producción petrolera en el campo de Quifa operado por Pacific Exploration & Production, en el departamento del Meta, a raíz de una demanda introducida hace seis años por la comunidad indígena Vencedor Pirirí. Igual incertidumbre se ha generado en el departamento del Putumayo, donde se aguarda una decisión de la Corte Constitucional con respecto a una tutela interpuesta por la comunidad Awá, la cual alega que no se llevó a cabo el trámite de consulta previa para 27 pozos petroleros ubicados en Puerto Asís, operados por Ecopetrol, Vetra y Gran Tierra Energy, hecho que podría significar un duro golpe para el sector, en medio de la adversa situación por la cual atraviesa.

Para el gremio petrolero, estas situaciones afectan derechos adquiridos, y al igual que en el sector minero, generan inseguridad jurídica y afectación de intereses particulares y nacionales, preocupación que se extiende a los sectores de construcción y turismo antes mencionados.

Desde la academia, hemos tratado de contribuir a la reflexión en torno a la formulación de políticas públicas en este sensible tema para cuyo efecto, desde 2014, presentamos a los órganos competentes del Estado, un conjunto de reflexiones y propuestas, en algunas de las cuales ha avanzado el Ministerio del Interior a través de su Dirección de Consulta Previa, pero otras aguardan su consideración y eventual adopción.

Especial importancia atribuimos a la necesidad de contar con reglas del juego claras para el control de posibles excesos de las partes involucradas en la CP, así como la conveniencia de tener un protocolo afinado y reglamentado del debido proceso en la CP. De otra parte, no obstante la especial preocupación del Vicepresidente de la República en este tema, Germán Vargas Lleras, la incertidumbre en torno a los tiempos que toman los organismos oficiales para adelantar los procedimientos que son de su competencia, se suma a la falta de claridad en las reglas que deben aplicarse cuando los tiempos de la CP se agotan por actuaciones dilatorias o negativas de las comunidades, afectando la dinámica de dichos procesos.

Una mayor claridad en las reglas del juego ayudaría a descargar la participación del poder judicial en temas que podrían tener solución más fácil y oportuna, incluyendo la ejecución de lo que se acuerda por parte de las comunidades. Es también evidente la dificultad para verificar la existencia en las regiones de comunidades étnicas y su representación, especialmente por la integración de comunidades étnicas con una base social inestable o sin una clara conciencia étnica, lo cual puede llevar a garantizar erróneamente el derecho a la CP a quienes posiblemente no lo tengan.

Sin que ello signifique una enumeración taxativa, desde la Universidad hemos sugerido medidas como las que a continuación se mencionan, las cuales podrían ayudar a dar mayor agilidad, claridad y transparencia a la CP:

a) La creación de una Comisión Intersectorial que reúna al sector privado, a los grupos étnicos y a organismos del Estado para ocuparse de remover obstáculos o factores subjetivos que entraban o influyen negativamente sobre los procesos de CP.

b) La adopción de un plan de contingencia orientado al desarrollo de protocolos conceptuales, procedimentales y metodológicos sobre la CP, incluyendo la identificación de las comunidades étnicas y la caracterización de sus instancias representativas.

c) El fortalecimiento institucional y operativo de la Dirección de CP del Ministerio del Interior y de las instancias relacionadas.

d) El cobro a los usuarios, mediante un sistema de tarifas por los diferentes servicios prestados, en la medida en que el Estado asuma un papel más proactivo en la CP, especialmente en la preconsulta, la cual no debería ser transferida al sector privado, con las complejidades y riesgos que ello implica.

e) La creación de una “Ventanilla única” para la gestión de todos los trámites relacionados con la CP, y la simplificación y articulación de procedimientos, siguiendo el ejemplo favorable de Canadá y otros países que la han adoptado.

f) La descentralización parcial de las funciones relacionadas con la CP a nivel regional.

g) La creación de un sistema único de información étnica que permita disponer de información confiable sobre el mapa étnico y cultural del país.

En suma, dada la situación de retracción de la actividad minero-energética en el país, asociada con los bajos precios de los “commodities”, así como la inversión en dichos sectores, acometer con decisión el perfeccionamiento de reglas y procedimientos ágiles y transparentes en torno a la CP, junto al otro tema crucial, el del licenciamiento ambiental, deben constituirse en prioridad nacional. No hay que olvidar que 32% del territorio nacional está reservado y titulado a grupos étnicos y que los costos e implicaciones de la CP en términos de seguridad jurídica para la inversión privada son elevados, pues son asumidos por los operadores de los proyectos y usuarios de la CP. Por ello, armonizar los intereses de las partes bajo una visión del interés general de la sociedad, constituye una tarea de vital importancia.