Pedro F. Carmona Estanga
En declaraciones públicas recientes, el Vicepresidente de la República, Germán Vargas Lleras, manifestó que es urgente tramitar ante el Congreso una ley estatutaria que fije normas más claras, en materia de consulta previa, a las comunidades o minorías étnicas por cuanto dicho mecanismo –destinado a resguardar derechos constitucionales de tales minorías– se ha distorsionado en su aplicación, y en algunos casos “se ha convertido en un mecanismo extorsivo para exigir a los inversionistas y ejecutores de obras, compromisos que no hacen parte de la misma”.
Las declaraciones del Vicepresidente Lleras reafirman las negativas consecuencias que un manejo distorsionado del tema de la consulta previa significa tanto para el sector Extractivo como para los sectores de Infraestructura y Turismo, negativas estas que entorpecen los procesos de inversión.
Las preocupaciones del vicepresidente permiten recordar que desde el Instituto de Hidrocarburos, Minas y Energía, al ser conscientes de la dimensión del problema, se elaboró hace dos años un documento de propuesta de políticas públicas sobre el tema en cuestión, el cual fue producto de consultas con expertos y empresas y, posteriormente, entregado a todas las instancias del Estado.
Dicho documento, con plena vigencia en sus aspectos principales, contiene un diagnóstico de la situación, junto a varias consideraciones e iniciativas, algunas de las cuales se resumen a continuación:
- 1. La CP es un derecho fundamental, de naturaleza colectiva, que tienen los grupos étnicos con miras a participar en decisiones, obras, proyectos o normas que puedan afectarlos. Es, además, una obligación vigente desde 1991, cuando el Estado colombiano suscribió el Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo). Su desconocimiento implica sanciones, multas, suspensión de las obras o cancelación de la licencia ambiental por la autoridad competente.
- 2. Después de más de dos décadas, se carece de una reglamentación precisa, por lo cual predomina la discrecionalidad, con efectos adversos sobre el desarrollo nacional. Se ha generado, además, una politización de la concertación, así como la magnificación de las afectaciones para forzar acuerdos económicos excesivos. Ello ha generado un impacto en los proyectos y en el otorgamiento de dádivas y prebendas sin racionalidad.
- 3. La CP se ha desarrollado en Colombia por la vía jurisprudencial de las Cortes, con las cuales se ha tratado
de avanzar en un problema tan sensible. Si bien ha habido avances en tiempos recientes, los procesos de CP y su protocolización son largos y dispendiosos.
- 4. No hay cualificación de presencia de comunidades étnicas en áreas de los proyectos ni ponderación de afectaciones, compensaciones y seguimiento de acuerdos.
- 5. El 32% del territorio nacional está reservado y titulado a grupos étnicos. Faltan reglas del juego que hagan predecible la CP, reduzcan sus riesgos, costos, y otorguen seguridad jurídica a la IED (Inversión Extranjera Directa).
- 6. Se han trasladado concepciones político-ideológicas a la CP de parte de sectores ambientalistas o indigenistas. Hay también casos de vulneración de los derechos de las comunidades. Las decisiones de las Cortes no siempre han tenido efectos positivos sobre las comunidades. No siempre se cumple la misión protectora de la CP por incertidumbre, influencias ajenas sobre las comunidades o banalización de la CP.
- 7. Existe exceso de discrecionalidad y debilidades institucionales, ante lo cual los usuarios de la CP han
recurrido a vías innovadoras para sortear el problema. Por su parte, las comunidades étnicas tienen aproximaciones diferentes ante la CP. Se requiere definir un régimen coordinado de funciones para los organismos del Estado, las cuales son actualmente insuficientes: Ministerio del Interior, Ministerio del Medio Ambiente, ANLA, Corporaciones Regionales.
- 8. No hay parámetros claros para el control de excesos, como actuaciones dilatorias, prebendas e incumplimiento de acuerdos. Así mismo, se carece de un protocolo del debido proceso de la CP, con reglas, garantías y roles institucionales.
- 9. La trivialización de la CP por intereses económicos, con frecuencia ha reducido el problema a una transacción económica.
- 10. Ha faltado voluntad política para la reglamentación de la CP y es baja la capacidad institucional de la entidad responsable de la misma, sea por déficit y cualificación del personal o por insuficiencias presupuestarias para la actividad requerida.
- 11. Se otorgan derechos de concesión sin advertir la eventual presencia de grupos étnicos, generando incertidumbre e inseguridad jurídica.
- 12. Los temas de licenciamiento ambiental, añaden riesgos e ineficiencias adicionales al de la CP.
- 13. El surgimiento de nuevas comunidades sin conciencia étnica, introduce sesgos en la CP, a la hora de garantizar derechos colectivos.
- 14. Existe incertidumbre en los lapsos en que el gobierno adelanta los procedimientos que son de su competencia y en los tiempos máximos y mínimos para la CP.
- 15. Debería crearse una Comisión Intersectorial entre sector privado, grupos étnicos y gobierno para impulsar la remoción de obstáculos que impiden la reglamentación de la CP. Igualmente, adoptar estrategias de diálogo intercultural para reducir posturas políticas que limitan posibilidades a este derecho, así como facilitar la CP por parte de particulares.
- 16. El gobierno debería asumir la tarea de la CP propiamente dicha y entregar los proyectos con esa labor adelantada. Ello obligaría a replantear la forma de financiamiento de la CP, que hoy recae en la empresa privada y que, en ese caso, sería transferido a los usuarios.
- 17. Implementar un plan para los siguientes propósitos:
a. Protocolos conceptuales, interpretativos, procedimentales y metodológicos.
b. Identificación de comunidades en áreas de influencia de los proyectos.
c. Caracterización de instancias representativas de las comunidades étnicas.
d. Ajuste del esquema organizacional para hacerlo más eficiente y efectivo.
e. Fortalecimiento del equipo humano mediante capacitación e incentivos.
f. Mejoramiento de la dotación e infraestructura requerida por la CP.
g. Adoptar un sistema de tarifas para el cobro a los usuarios de servicios.
h. La posible conversión de la Dirección de Consulta Previa, en una autoridad tipo ANH o ANLA.
i. Impulsar alianzas público privadas para suplir las deficiencias del Estado.
j. Creación de una Ventanilla Única para la gestión de trámites y la adopción de esquemas intergubernamentales de coordinación.
k. Promover la descentralización parcial de funciones en entes regionales.
l. Adopción de una política de controles efectivos de prácticas que trivializan la diversidad étnica y distorsionan la garantía de derechos como la CP.
m. Profundizar estudios etnológicos a lo largo y ancho del país.
n. Establecer mecanismos de control para evitar el desvío de recursos a terceros.
o. La creación de un Sistema Único de Información Étnica, con información clara y precisa sobre las realidades en regiones como la Orinoquía, Chocó, costas y, así, caracterizar realidades étnicas para incorporarlas en la toma de decisiones.
Las propuestas esbozadas son una contribución al necesario debate sobre este crucial tema. En la coyuntura actual, que afecta severamente a todos los commodities a nivel internacional, y ante la reducción de la actividad exploratoria en Colombia –necesaria para incrementar las reservas probadas de hidrocarburos o revertir tendencias declinantes de la IED en minería– es imperioso el logro de acuerdos claros y firmes sobre esta delicada materia.
